ข้อคิดเห็นต่อ ร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ ในสายตานักกฎหมายและภาคประชาชน

18 มีนาคม 2558 สมาคมนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน จัดเวทีเสวนาวิชาการ เรื่อง “ทิศทางเสรีภาพในการชุมนุมของประเทศไทย” ที่สถาบันองค์กรพัฒนาองค์กรชุมชน ซึ่งในงานดังกล่าว ทางสมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ ได้นำเสนอร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ ที่ผ่านการรับหลักการของ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และอยู่ระหว่างการพิจารณาในวาระสอง และในงานมีการเปิดเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของผู้เข้าร่วม อาทิ กลุ่มภาคประชาชนที่ได้รับผลกระทบโดยตรง อย่าง ชาวบ้านที่ต่อสู้เพื่อที่ดิน ทรัพยากร และกลุ่มผู้ใช้แรงงาน โดยแบ่งเป็นประเด็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง : ร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ จำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมหรือไม่

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า ขอบเขตเนื้อหาในร่างเป็นการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม เพราะการกำหนดลักษณะการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นไปอย่างกว้างขวาง อาทิ การไม่ขออนุญาตจัดชุมนุม การชุมนุมที่กีดขวางทางสาธารณะ การชุมนุมที่ทำให้ประชาชนไม่ได้รับประโยชน์ตามปกติ หรือได้รับความเดือดร้อนเกินคาดหมาย  เป็นต้น ซึ่งที่กล่าวมาไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดว่าการจะยุติการชุมนุมได้นั้นต้องเป็นกรณีที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือประกาศกฎอัยการศึกเท่านั้น

ด้าน ภาคประชาชน ได้ตั้งข้อสังเกตอีกว่า การใช้สิทธิในการชุมนุมตาม พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ จะได้รับการคุ้มครองหรือไม่ เพราะแรงงานมีสิทธิชุมนุมประท้วงนายจ้าง แต่ทว่าไม่มีข้อยกเว้นเรื่องการใช้สิทธิด้านนี้ของแรงงานในกฎหมายชุมนุม และภายใต้เนื้อหาแบบนี้ย่อมกระทบต่อการเรียกร้องของแรงงานอย่างแน่นอน

ประเด็นที่สอง : การแจ้งการจัดการชุมนุมต่อเจ้าหน้าที่

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า การแจ้งการจัดการชุมนุมต่อเจ้าหน้าที่มีลักษณะของการขอความอนุญาตมากกว่าการแจ้งให้ทราบ เนื่องจากกฎหมายกำหนดว่าหากการชุมนุมนั้น ไม่ได้รับการอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ การชุมนุมดังกล่าวไม่ใช่การชุมนุมโดยสงบและไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ซึ่ง ภาคประชาชน ก็เห็นในประเด็นที่ยกมาว่า ไม่ควรเป็นการขออนุญาตเพราะมันเป็นสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะการกำหนดว่าจำเป็นต้องแจ้งล่วงหน้า 24 ชั่วโมงเป็นการสร้างเงื่อนไขที่ยุ่งยาก ประชาชนควรสามารถใช้สิทธิเสรีภาพได้ทันทีที่มีการตัดสินใจว่าจะชุมนุม อย่างกรณีแรงงานประท้วงนายจ้างกว่าจะ 24 ชั่วโมงก็ไม่ทันการที่จะกดดันนายจ้างได้แล้ว

ประเด็นที่สาม :  การกำหนดพื้นที่และระยะในการชุมนุม

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า การกำหนดพื้นที่บางส่วนที่ห้ามชุมนุมโดยเด็ดขาดยังไม่สอดคล้องกับการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของไทย เพราะการชุมนุมเกิดจากการเรียกร้องและต้องการบรรลุเป้าหมายจึงต้องมีพื้นที่ยุทธศาสตร์ในการกดดัน ซึ่งหนึ่งในนั้นคือพื้นที่ของรัฐ ดังนั้นการกำหนดพื้นที่และระยะในการชุมนุมอาจไม่เพียงพอต่อการกดดันให้รัฐรับฟังและแสดงความรับผิดชอบต่อการแก้ไขปัญหา และถึงแม้ว่าจะมีการกำหนดพื้นที่ถาวรหรือชั่วคราวก็ไม่สามารถการันตีได้ว่าพื้นที่นั้นจะส่งผลให้เกิดการบรรลุวัตถุประสงค์ของการชุมนุมได้

และ ภาคประชาชน ก็เห็นด้วยในประเด็นว่า การกำหนดพื้นที่และระยะการชุมนุม ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง ซึ่งมีผลต่อยุทธศาสตร์การเรียกร้องความเป็นธรรมให้กับประชาชน ทั้งที่รัฐเองมีหน้าที่ให้การช่วยเหลือ และบางครั้งรัฐเป็นคู่ขัดแย้งกับประชาชนเองด้วยซ้ำ ดังนั้นการกำหนดพื้นที่และระยะในการชุมนุม เช่น ห้ามชุมนุม 150 เมตร บริเวณรัฐสภา ศาล ฯลฯ ทำให้ประชาชนไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้

นอกจากนี้ การห้ามชุมนุมหน้าสถานทูตก็เป็นปัญหา หากประชาชนในประเทศต้องการเรียกร้องให้ประเทศนั้นๆ เข้ามาจัดการแก้ไขบุคคลหรือกลุ่มธุรกิจของประเทศนั้นๆ ซึ่งสร้างผลเสียให้ประเทศจะทำได้อย่างไร หรือการชุมนุมเพื่อกดดันเรียกร้องด้านสิทธิมนุษยชนต่อประเทศนั้นๆ จะได้ทำได้อย่างไร หากชุมนุมใกล้ๆไม่ได้เลย

ประเด็นที่สี่ : อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของเจ้าพนักงาน

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า ร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ เปิดทางให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลยพินิจในการตีความได้ในหลายบทบัญญัติ จึงควรมีการวางแนวทางในการใช้ดุลยพินิจเพื่อพิจารณาและการตรวจสอบการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่เพิ่มเข้าไปอีก

ด้าน ภาคประชาชน มองว่า การมีอยู่ของ ร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ ควรเป็นกฎหมายที่ส่งเสริมและคุ้มครองการใช้สิทธิเสรีภาพด้านนี้ของประชาชน หน่วยงานรัฐควรมีความรับผิดชอบในการแก้ปัญหาเช่น ควรมีกลไกให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกรณีนั้นๆมารับเรื่องหรือดำเนินการหรือเจรจากับผู้ชุมนุมโดยเร็ว ไม่ใช่ไม่ให้ชุมนุม

และภาคประชาชนยังย้ำอีกว่า หน่วยงานรัฐควรต้องมีการปรับตัว ถ้าหากเกิดเรื่องแล้ว หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าช่วยแก้ปัญหาในทันที กำหนดเลยว่าจะทำภายในกี่วันเพื่อให้ไม่การชุมนุมยืดเยื้อ และการแจ้งให้ทราบต้องมีบทบังคับให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องช่วยอำนวยความสะดวก เช่น การประกาศว่ามีคนใช้สิทธิเช่นนี้อยู่ กำหนดเส้นทางสัญจรใหม่ เป็นต้น

นอกจากนี้ ควรระบุขั้นตอนการดำเนินการของหน่วยงานรัฐว่าเมื่อใดจึงจะเข้าสลายการชุมนุมให้ชัดเจน และควรมีระบุความผิดในกรณีเจ้าหน้าที่ดำเนินการเกินกว่ากฎหมายกำหนด

ประเด็นที่ห้า : หน้าที่และความรับผิดชอบของผู้จัดการชุมนุมและข้อห้ามของผู้ชุมนุม

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า การที่กำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมมีหน้าที่ต้องมารับผิดชอบแทนผู้ชุมนุมที่ไม่ปฎิบัติตามหน้าที่และต้องรับโทษไปด้วยนั้น ขัดต่อหลักความรับผิดในทางอาญา เพราะการลงโทษเป็นเรื่องของปัจเจก ผู้กระทำผิดต้องได้รับโทษตามกฎหมายอยู่แล้ว

ส่วน ภาคประชาชน เห็นตรงกันว่า ถ้ามีบทบัญญัติทางกฎหมายอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องเพิ่มภาระรับผิดชอบให้ผู้จัดการชุมนุม โดยเฉพาะถ้าเป็นการชุมนุมขนาดใหญ่ คงไม่สามารถติดตามให้เป็นไปตามกฎหมายได้ และการกำหนดนิยามของผู้จัดการชุมนุมไว้กว้าง เช่น ผู้ที่เชิญชวนออกไปชุมนุม หรือผู้ที่จัดการเรื่องเครื่องเสียง เป็นต้น ก็เป็นการสร้างเงื่อนไขและภาระเพราะโทษของผู้จัดการชุมนุมมีมากกว่า และประเด็นสุดท้าย การกำหนดเรื่องการใช้เครื่องขยายเสียงตายตัวอาจเป็นเงื่อนไขที่ยากต่อการปฎิบัติจริง เพราะจำเป็นต้องพิจารณาขนาดของผู้เข้าร่วมชุมนุมประกอบด้วย

ประเด็นที่หก : เขตอำนาจศาล

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า การที่กฎหมายชุมนุมสาธารณะไม่กำหนดให้คำสั่งของเจ้าหน้าที่เป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นการตัดอำนาจศาลปกครองออกไป ซึ่งทำให้เกิดปัญหา เช่น ระบบการพิจารณาคดีอาจไม่เหมาะสม เพราะการพิจารณาคดีอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรมเป็นระบบกล่าวหา ไม่เหมือนกับศาลปกครองที่เป็นระบบไต่สวน ซึ่งระบบไต่สวนจะช่วยเหลือคู่ความในการแสวงหาข้อเท็จจริงได้ดีกว่า อีกทั้งการให้เขตอำนาจศาลยุติธรรมจะทำให้ขาดองค์กรมาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎต่างๆ

และ ภาคประชาชน ยังเสริมอีกว่า มีบทบัญญัติให้เจ้าหน้าที่สามารถขออนุญาตศาลในพื้นที่การชุมนุมนั้นๆ สั่งยุติการชุมนุมได้ แต่ทว่าเมื่อประชาชนรู้สึกว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบ กลับอุทธรณ์ได้แค่กับเจ้าหน้าที่ และหากกระทบสิทธิใดๆกับประชาชน หรือประชาชนไม่เห็นด้วยกับคำสั่ง ศาลจะย้อนแย้งคำสั่งได้หรือไม่  ดังนั้นควรมีบทบัญญัติให้คำสั่งของเจ้าหน้าที่เป็นคำสั่งทางปกครอง ให้เป็นอำนาจของศาลปกครองปกติ

ประเด็นที่เจ็ด : การกำหนดบทลงโทษ

สมาคมนักกฎหมายสิทธิฯ เห็นว่า การกำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้เข้าร่วมการชุมนุมไม่สอดคล้องกับการรับรองเสรีภาพในการชุมนุม เพราะความรับผิดทางอาญาของผู้ชุมนุมมีอยู่แล้วในกฎหมายอื่น

ภาคประชาชน เสริมประเด็นนี้สองเรื่องด้วยกัน เรื่องแรกคือ ไม่ควรมีโทษจำคุกเลย เพราะโทษที่เป็นความผิดทางอาญาก็มีความผิดตามกฎหมายอื่นๆอยู่แล้ว เช่น กฎหมายความสะอาด เป็นต้น ดังนั้นไม่จำเป็นต้องเพิ่มโทษเข้าไปอีก หรือถ้าจะมีก็ให้เป็นโทษปรับ และการตั้งโทษจำคุกสูง หรือโทษปรับด้วยเงินจำนวนมากก็อาจจะไปกระทบต่อความต้องการที่จะใช้สิทธิในการชุมนุมของประชาชนไปด้วย

ภาคประชาชนยืนยัน ร่างนี้ต้องถอนออกไปก่อน ให้มีส่วนร่วมก่อนแล้วจึงค่อยพิจารณา

ในวงเสวนา ภาคประชาชนและชาวบ้านเห็นตรงกันว่า สิ่งที่ดีที่สุดคือการถอนร่างกฎหมายฉบับนี้ออกไปก่อน เพราะยังขาดการมีส่วนร่วของประชาชน ให้ได้ประเมินผลกระทบภายหลังจากการมีกฎหมาย หรือดำเนินการวิจัยผลกระทบให้เป็นชิ้นเป็นอันเสียก่อน และยิ่งกับรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากประชาชน และเป็นการผลักดันของรัฐแต่เพียงฝ่ายเดียว ยิ่งต้องชะลอการพิจารณาออกไป ไม่งั้นจะกระทบต่อสิทธิประชาชนอย่างแน่นอน