อนาคตคดีฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังไม่แน่นอน ครม. ต้องสั่ง “ยกเลิกคดี” ให้ชัดเจนด้วย

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พศ.2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) ถูกนำมาใช้ในปี 2563-2565 เป็นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครอบคลุมทั่วราชอาณาจักรที่ยาวนานที่สุด โดยเหตุผลของการประกาศใช้ในวาระแรกแรกคือการควบคุมสถานการณ์โรคระบาดโควิด 19 แต่เมื่อสถานการณ์โควิดคลี่คลายลงหลายช่วง แม้เป็นช่วงเวลาที่ไม่พบผู้ติดเชื้อรายใหม่เลย พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็ยังคงถูกบังคับใช้ต่อเนื่องเรื่อยมา โดยเฉพาะช่วงเวลาตลอดปี 2564 ที่มีการชุมนุมทางการเมืองจำนวนมาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กลายมาเป็นข้ออ้างในการสั่งห้ามชุมนุม จับกุมและดำเนินคดีกับผู้ชุมนุม รวมทั้งตำรวจยังใช้อ้างเป็นเหตุของการใช้กำลังเข้าสลายการชุมนุมด้วย

จากการประกาศใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นานกว่าสองปี พบข้อมูลการดำเนินคดีฐานฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อคนที่เข้าร่วมกิจกรรมทางการเมืองอย่างน้อย 1,445 คน ในอย่างน้อย 623 คดี คดีจำนวนนี้เป็นปริมาณคดีทางการเมืองที่สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ ซึ่งสร้างภาระให้กับผู้ต้องหา รวมทั้งบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมด้วย

แม้คดีส่วนใหญ่ยังอยู่ระหว่างการสอบสวนของตำรวจหรือการพิจารณาของพนักงานอัยการ แต่ก็มีบางส่วนที่ยื่นฟ้องคดีต่อศาลไปแล้วโดยเฉพาะคดีในต่างจังหวัด และจากสถิติที่พบจากคดีที่ศาลมีคำพิพากษาในปี 2565 นั้นผลส่วนใหญ่คือการยกฟ้อง เป็นผลลัพธ์ที่ยิ่งแสดงให้เห็นว่าการนำกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมโรคระบาดมาใช้ตั้งข้อหา “ปิดปาก” การแสดงออกทางการเมืองนั้น ไม่ถูกต้อง

23 กันยายน 2565 พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นประธานการประชุมคณะกรรมการบริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (ศบค.) และมีมติเห็นชอบให้ยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน รวมทั้งบรรดาข้อกำหนด ประกาศ และคำสั่ง ที่ใช้อำนาจแห่งการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทั้งหมด โดยให้มีผลในวันที่ 30 กันยายน 2565 เป็นต้นไป เนื่องจากเหตุของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวได้คลี่คลายลงอย่างมาก โดยหน่วยงานของรัฐทั้งฝ่ายสาธารณสุข ฝ่ายปกครอง และฝ่ายความมั่นคงสามารถนำมาตรการตามกฎหมายเข้าแก้ไขปัญหาได้ตามปกติแล้ว 

แต่การยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ไม่ได้มีผลให้คดีทั้งหมดจบไปโดยทันที ยังต้องอาศัยเงื่อนไขอื่นๆ ที่จะต้องพิจารณาประกอบอีกมาก

ยกเลิกการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ใช่การยกเลิกกฎหมาย คดียังไปต่อได้

หลักการทั่วไปของกฎหมายอาญา คือ “ไม่มีความผิด โดยไม่มีกฎหมาย” หมายความว่า การจะดำเนินคดีและลงโทษประชาชนคนใดได้ต้องอาศัยกฎหมายที่เขียนไว้ในขณะที่กระทำความผิดและขณะที่ลงโทษ ถ้าหากกฎหมายนั้นไม่มีอยู่ หรือถูกยกเลิกภายหลัง ทำให้กฎหมายที่จะเอาผิดประชาชน “หายไป” คดีความที่คั่งค้างอยู่ หากยังอยู่ระหว่างการพิจารณาคดีก็ต้องจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ หากศาลเคยมีคำพิพากษาให้ลงโทษแล้ว โทษทั้งหลายก็เป็นอันยุติลง จำเลยไม่ต้องรับโทษอีกต่อไป ซึ่งเป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 39 (5)

แต่สำหรับคดีความฐานฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่เข้าข่ายหลักการนี้ เพราะผู้ชุมนุมที่ถูกดำเนินคดีในช่วงปี 2563-2565 กฎหมายที่นำมาใช้ตั้งข้อหาดำเนินคดี คือ มาตรา 18 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ที่กำหนดโทษจำคุกไม่เกินสองปี ปรับไม่เกิน 40,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ การประกาศใช้และการประกาศยกเลิก “สถานการณ์ฉุกเฉิน” มีผลเป็นเพียงการประกาศเพื่อให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจเพิ่มขึ้นตามกฎหมายนี้หรือไม่และยกเลิกอำนาจดังกล่าวเท่านั้น ไม่ใช่การประกาศใช้กฎหมายหรือยกเลิกตัวบทกฎหมาย แม้ว่าสถานการณ์ฉุกเฉินจะถูกยกเลิกในวันที่ 30 กันยายน 2565 ตัวบทกฎหมาย คือ มาตรา 18 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็ยังคงอยู่ไม่ได้ถูกยกเลิกไปด้วย

การยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ไม่ใช่การยกเลิกกฎหมาย และไม่ใช่กรณี “ไม่มีความผิด โดยไม่มีกฎหมาย” ถ้าพิจารณาจากตัวบทกฎหมายอย่างเดียวคดีความฐานฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็ยังเดินหน้าต่อไปได้

ตำรวจ อัยการ ศาล อาจหาทางออกอื่นได้

อย่างไรก็ดี ในทางสังคมการเมือง ถ้าหากคณะรัฐมนตรีตัดสินใจที่จะไม่ใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อแล้ว ด้วยเหตุที่สถานการณ์โรคระบาดไม่ได้รุนแรงจนไม่สามารถควบคุมได้ และกลับมาใช้กฎหมายปกติในการดูแลสถานการณ์โรคระบาด เปิดให้ประชาชนกลับใช้ชีวิตตามปกติทำกิจกรรมรวมกลุ่มได้ การดำเนินคดีฐานฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อไปย่อมไม่มีประโยชน์ต่อสังคมและไม่มีประโยชน์ต่อการควบคุมโรคระบาดอีก โดยเฉพาะเมื่อคดีเหล่านี้มีเหตุมาจากการชุมนุมทางการเมือง ไม่ใช่การจงใจทำให้เกิดการแพร่ระบาดของโรค การดำเนินคดีย่อมไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย มีแต่จะทำให้ “คดีรกโรงรกศาล” เป็นภาระของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม

สำหรับคดีความที่อยู่ในความรับผิดชอบของตำรวจ ตำรวจก็มีอำนาจที่จะทำความเห็นว่า ไม่ควรสั่งฟ้องคดี สำหรับคดีความที่อยู่ในความรับผิดชอบของพนักงานอัยการ พนักงานอัยการก็มีอำนาจที่จะทำความเห็นว่า การฟ้องคดีไม่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน และสั่งไม่ฟ้องคดีได้ ด้วยอำนาจตามมาตรา 21 ของพ.ร.บ.องค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.2553 

สำหรับคดีที่ยื่นฟ้องต่อศาลแล้ว ศาลก็มีอำนาจที่จะพิจารณาและสั่งยกฟ้องคดีได้ หรือถ้าหากจะลงโทษก็สั่งให้น้อยที่สุด อย่างการรอการกำหนดโทษได้ ดังที่ก่อนหน้านี้เคยมีคดีที่ศาลสั่งให้รอการกำหนดโทษมาแล้วในคดีของกลุ่มข้าราชการที่มั่วสุมกินดื่มกัน 

ครม. หาทางออกได้ โดยเขียนยุติคดีให้ชัดเจน

คณะรัฐมนตรีอาจยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินโดยวิธีการ “ไม่ทำอะไรเลย” ก็ได้ คือ การไม่มีประกาศต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินออกไป และการบังคับใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็จะสิ้นสุดลงเมื่อสิ้นกำหนดเวลาในวันที่ 30 กันยายน 2565 โดยอัตโนมัติ แต่อีกทางหนึ่งคณะรัฐมนตรีก็สามารถเลือกที่จะให้ความชัดเจนกับเรื่องต่างๆ ได้ โดยการออกประกาศยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉิน พร้อมกับประกาศแนวทางจัดการคดีความให้ชัดเจนด้วย

ภายใต้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินฯ นายกรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามมาตรา 9 ออกข้อกำหนดมาอย่างน้อย 47 ฉบับ และมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับการชุมนุมหรือการรวมกลุ่มอย่างน้อย 13 ฉบับ ขณะที่ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ยังใช้อำนาจในฐานะหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง ออกประกาศ ผบ.สส. ที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมหรือการรวมกลุ่มอีกอย่างน้อย 16 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้อง เช่น ประกาศจากผู้ว่าราชการจังหวัด และหน่วยงานอื่นๆ อีก ซึ่งในทางปฏิบัติตำรวจจะอ้างกฎหมายลำดับรองเหล่านี้เป็นเงื่อนไขในการดำเนินคดี เช่น อ้างว่าผู้เข้าร่วมกิจกรรมมีจำนวนมากกว่าที่ข้อกำหนดเขียนไว้ หรือ อ้างว่าการจัดกิจกรรมไม่ได้ขออนุญาตผู้ว่าราชการจังหวัดก่อนตามประกาศฉบับต่างๆ

ดังนั้น หากคณะรัฐมนตรีได้เขียนให้ชัดเจนในประกาศที่ยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ว่า ให้ยกเลิกข้อกำหนด ประกาศ และคำสั่งต่างๆ ทุกฉบับที่ออกตามอำนาจของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ด้วย  แต่การสั่งยกเลิกข้อกำหนด ประกาศและคำสั่งต่างๆ ทั้งหมด ก็ไม่ได้มีผลย้อนหลังให้คดีที่เกิดก่อนหน้านี้จบไปทันที เพราะข้อกำหนด ประกาศและคำสั่งต่างๆ ทั้งหมดถือว่ามีผลอยู่ระหว่างที่ประกาศออกมา แต่สิ้นผลเมื่อถูกยกเลิกเป็นต้นไป ซึ่งมีทางเลือกสองแนวทาง

1) สั่งให้ “เพิกถอน” ข้อกำหนดและประกาศทั้งหมด

การสั่ง “เพิกถอน” ข้อกำหนด ประกาศ และคำสั่งต่างๆ มีผลต่างจากการสั่ง “ยกเลิก” คือ จะมีผลย้อนหลังไปทำให้ข้อกำหนด ประกาศ และคำสั่งทั้งหมดไม่มีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ต้น ซึ่งจะทำให้เงื่อนไขที่นำมาดำเนินคดีถูกยกเลิกไปทั้งหมด และการดำเนินคดีต่อไปก็ไม่มีกฎหมายที่จะอ้างอิงได้ คดีความทั้งหลายจึงต้องยุติลงไปด้วย สำหรับคดีที่ยังไม่สั่งฟ้องก็มีเหตุผลที่ตำรวจและอัยการจะสั่งไม่ฟ้องได้ ส่วนคดีที่สั่งฟ้องแล้วศาลก็สามารถสั่งยกฟ้องเนื่องจากไม่มีกฎหมายบัญญัติว่าการกระทำนั้นๆ เป็นความผิดแล้วก็ได้

2) สั่งยุติการดำเนินคดีความที่ค้างอยู่

ในการประกาศยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินฯ คณะรัฐมนตรียังสามารถเขียนให้ชัดเจนไว้ด้วยก็ได้ว่า คดีความทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หรือข้อกำหนด ประกาศ หรือคำสั่งต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายใต้อำนาจของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้เป็นอันยุติลง แม้ว่าการเขียนให้ยุติคดี อาจไม่ใช่คำสั่งที่มีผลทางกฎหมายอยู่เหนือดุลพินิจของพนักงานอัยการหรือศาล แต่ก็เป็นการแสดงเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในทางบริหารจากผู้มีอำนาจบังคับใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และจะเป็นเหตุผลสำคัญที่พนักงานอัยการจะใช้อ้างอิงเพื่อสั่งไม่ฟ้องคดี รวมทั้งศาลจะสั่งยกฟ้องหรือสั่งรอการกำหนดโทษ หรือรอการลงโทษจำเลย ซึ่งจะทำให้คดีความจบไปโดยง่าย ไม่ต้องเป็นภาระต่อจำเลยและบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมอีกต่อไป

คดีความในข้อหาฝ่าฝืนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในช่วงโควิด 19 มีจำนวนมาก และไม่ได้มีเฉพาะคดีความจากการแสดงออกทางการเมืองเท่านั้น แต่ยังมีคดีความที่เกี่ยวข้องกับการใช้ชีวิตประจำวันของประชาชน การทำกิจกรรมต่างๆ ภายใต้สถานการณ์โควิดด้วย เช่น การจัดงานเลี้ยงสังสรรค์ การทำกิจกรรมรวมกลุ่ม การเล่นการพนัน ฯลฯ เป็นเหตุให้บุคลากรในกระบวนการยุติธรรมต้องมีภาระในทางคดีความเพิ่มขึ้นมามากมายแล้ว ซึ่งหากคณะรัฐมนตรียกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินโดยไม่ให้ความชัดเจน การพิจารณาคดีความจำนวนมากทั้งที่เกี่ยวข้องและไม่เกี่ยวข้องกับการเมืองจะตกอยู่ในภาวะสับสน บุคลากรในกระบวนการยุติธรรมอาจดำเนินการแตกต่างไปขึ้นอยู่กับดุลพินิจและการตีความของแต่ละบุคคล ทำให้เกิดความไม่มั่นคงแน่นอน

คณะรัฐมนตรีจึงควรตัดสินใจประเด็นนี้ และเขียนเงื่อนไขประกอบการยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินให้ชัดเจน เพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อการทำงานของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม และเป็นประโยชน์ต่อผู้ต้องหาและจำเลยทั้งหมดด้วย