จับตาโค้งสุดท้ายกฎหมายลูกเลือกตั้ง หากรัฐสภาพิจารณาไม่ทัน พลิกกลับเป็นสูตร “หาร 100”

10 สิงหาคม 2565 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา (ส.ส. และ ส.ว.) มีวาระพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส.) หรือกฎหมายลูกเลือกตั้ง ซึ่งรัฐสภามีกำหนดที่ต้องพิจารณากฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายใน 180 วันซึ่งจะครบกำหนดเมื่อ 15 สิงหาคม 2565 หากรัฐสภาพิจารณาร่างกฎหมายไม่เสร็จ ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบตามร่างพ.ร.ป.ที่ใช้เป็นหลักในการพิจารณาวาระสอง ซึ่งก็คือร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ฉบับที่เสนอโดยครม. นั่นเอง

กรณีที่เกิดเหตุการณ์ที่ทำให้พิจารณาร่างกฎหมายลูกเลือกตั้งไม่เสร็จ เช่น “สภาล่ม” จะส่งผลให้เนื้อหาของร่างกฎหมายบางอย่างที่ผ่านการแก้ไขเปลี่ยนแปลงโดยมติของรัฐสภามาแล้ว ต้องพลิกกลับไปเป็นแบบเดิม บางเรื่องเกี่ยวข้องกับการคำนวณที่นั่งส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งเกี่ยวข้องกับความได้เปรียบเสียเปรียบของแต่ละพรรคการเมืองในการเลือกตั้ง บางเรื่องก็เป็นรายละเอียดเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่มีผลต่อประชาชน

กฎหมายลูกเลือกตั้ง สำคัญยังไง? ทำไมรัฐสภายังพิจารณาไม่เสร็จ?

1. ย้อนกลับไปช่วงกลางปี 2564 เมื่อ 24 มิถุนายน 2564 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา พิจารณา “รับหลักการ” ร่างแก้รัฐธรรมนูญหนึ่งฉบับที่เสนอโดยส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ เพื่อแก้ไขเรื่องระบบเลือกตั้ง ขณะที่ร่างแก้รัฐธรรมนูญอีก 12 ฉบับซึ่งเสนอแก้ไขในหลายประเด็น เช่น แก้เรื่องที่มานายกรัฐมนตรีและยกเลิกอำนาจส.ว.ในการเลือกนายกรัฐมนตรี รัฐสภากลับไม่รับหลักการ

ร่างแก้รัฐธรรมนูญเรื่องระบบเลือกตั้ง ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาทั้งวาระสอง-สาม จนสามารถประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ โดยกำหนดระบบเลือกตั้ง ที่คล้ายรัฐธรรมนูญ 2540 กล่าวคือ มีบัตรเลือกตั้งสองใบ แยกบัตรสำหรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) แบบแบ่งเขต และอีกใบสำหรับส.ส.บัญชีรายชื่อ (ปาร์ตี้ลิสต์) ปรับจำนวนส.ส. แบ่งเขตมี 400 คนและส.ส.บัญชีรายชื่อ 100 คน โดยระบบเลือกตั้งนี้ จะเริ่มใช้ในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งหน้า ซึ่งจะเกิดขึ้นอย่างช้าในไตรมาสแรกของปี 2566

2. เนื้อหาในรัฐธรรมนูญที่กำหนดระบบเลือกตั้งนั้น เป็นการกำหนดหลักการที่สำคัญเกี่ยวกับการเลือกตั้งส.ส. ส่วนในรายละเอียดเกี่ยวกับการเลือกตั้งส.ส. จะอยู่ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. พ.ศ. 2561) เมื่อรัฐธรรมนูญเรื่องระบบเลือกตั้งถูกแก้ไข จึงนำมาสู่การแก้ไขกฎหมายลูกเลือกตั้งด้วย

3. เมื่อวันที่ 24-25 กุมภาพันธ์ 2565 รัฐสภามีนัดพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. รวมถึงร่างพ.ร.ป.พรรคการเมือง ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับมีผู้เสนอจากหลายขั้ว โดยตัวร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. มีถึงสี่ฉบับ จากผู้เสนอสี่ฟาก ได้แก่ 1) ร่างฉบับที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี (ครม.) ซึ่งมีที่มาจากการเสนอโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 2) ร่างฉบับที่เสนอโดยส.ส.พรรคพลังประชารัฐ 3) ร่างฉบับที่เสนอโดยส.ส.พรรคเพื่อไทย 4) ร่างฉบับที่เสนอโดยส.ส.พรรคก้าวไกล โดยแต่ละร่างมีเนื้อหาในรายละเอียดต่างกัน ซึ่งท้ายที่สุดแล้ว รัฐสภาก็ “รับหลักการ” ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส.ทั้งสี่ฉบับ โดยใช้ร่างฉบับที่เสนอโดยครม. เป็น “ร่างหลัก” ในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.)

เมื่อร่างกฎหมายเลือกตั้งอยู่ในชั้นกมธ. จะเป็นกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายเชิงรายละเอียด ว่าแต่ละมาตรา จะแก้ถ้อยคำอย่างไร ซึ่งการแก้ไขเนื้อหาแต่ละมาตรานั้น ทั้งกมธ.ข้างมาก กมธ.ข้างน้อย รวมถึงส.ส. ส.ว. ที่ไม่ได้เป็นกมธ. ก็อาจจะมีความเห็นว่าควรจะเขียนเนื้อหามาตรานั้นๆ แตกต่างกันออกไป ซึ่งสุดท้ายแล้วเนื้อหาของแต่ละมาตรานั้นจะเป็นอย่างไร ต้องใช้เสียงข้างมากของรัฐสภาเคาะว่าเห็นด้วยกับข้อเสนอในการเขียนมาตรานั้นแบบไหน

4. ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. กลับเข้าสู่ที่ประชุมรัฐสภาอีกครั้ง เพื่อพิจารณาลงมติรายมาตราในวาระสอง โดยเริ่มพิจารณาตั้งแต่วันที่ 5 กรกฎาคม 2565 ไฮไลต์สำคัญอยู่ในวันถัดมา 6 กรกฎาคม เมื่อพิจารณามาถึงร่างมาตรา 23 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 128 ของพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. พ.ศ. 2561  ที่กำหนดสูตรคำนวณที่นั่งส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ เสียงข้างมากของรัฐสภากลับโหวต “พลิกล็อค” เทคะแนนให้สูตรคำนวณส.ส. แบบ “สูตรหาร 500” ของ ระวี มาศฉมาดล ส.ส.พรรคพลังธรรมใหม่ ทั้งๆ ที่ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ที่ผ่านวาระหนึ่งมาทั้งสี่ฉบับ ต่างก็กำหนด “สูตรหาร 100” อีกทั้งในการลงมติในวาระสอง กมธ. ข้างมากก็ยังยืนยันสูตรหาร 100 แต่ก็แพ้โหวตไป เนื่องจากส.ว.ชุดพิเศษ และส.ส.พรรคร่วมรัฐบาล เทเสียงโหวตให้กับ “สูตรหาร 500”

5. แล้วใครได้-เสีย จากสูตร “หาร 100” – “หาร 500” ???

หากกล่าวโดยสรุปสั้นๆ พรรคขนาดใหญ่จะได้ประโยชน์จากสูตรหาร 100 มากกว่า ซึ่งจะนำไปสู่การมีพรรคที่มีเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา และสามารถสร้างรัฐบาลพรรคเดียวได้ ขณะที่สูตรหาร 500 เป็นประโยชน์กับพรรคขนาดกลางและเล็ก ส่งผลให้ส.ส.จากพรรคการเมืองหลายพรรคมีโอกาสได้ที่นั่งในสภา สูตรดังกล่าวยังเปิดช่องให้จัดสรรที่นั่งแบบ “ปัดเศษ” ได้ ทำให้พรรคเล็กยังมีโอกาสไปต่อ แต่ก็แลกมากับการเป็น “สภาสหพรรค” แบบการเลือกตั้งปี 2562 ทั้งนี้ สูตรดังกล่าวยังลดโอกาสพรรคใหญ่ ในการ “แลนด์สไลด์” ครองเสียงข้างมากของสภาด้วย

6. ผลพวงจากการโหวตพลิกล็อกเป็นสูตรหาร 500 ทำให้กระบวนการพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ล่าช้ากว่าเดิม เพราะต้องแก้ไขมาตราอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย  เมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม 2565 รัฐสภาจึงอนุมัติให้กมธ.นำร่างพ.ร.ป.เลือกตั้งส.ส.กลับไปแก้ไขมาตราอื่นๆ ให้สอดคล้องกับการแก้เป็นสูตรหาร 500 โดยมีเงื่อนไขว่า เมื่อนำร่างกลับมาให้รัฐสภาพิจารณา จะต้องพิจารณาต่อจากเดิม

การพิจารณาร่างพ.ร.ป. รัฐสภามีกรอบเวลาให้แล้วเสร็จภายใน 180 วันนับแต่วันที่ประธานรัฐสภาบรรจุร่างในระเบียบวาระการประชุม ซึ่งกรณีของร่างพ.ร.ป.เลือกตั้งส.ส. จะครบกำหนดวันที่ 15 สิงหาคม 2565

7. หลังกมธ. แก้ไขเนื้อหาให้สอดคล้องกับการโหวตพลิกล็อกเป็นสูตรหาร 500 แล้ว ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ถูกบรรจุในวาระการประชุมรัฐสภาอีกครั้งเมื่อ 3 สิงหาคม 2565 โดยลำดับพิจารณาอยู่หลังร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งต้องพิจารณาลงมติรายมาตราในวาระสอง ร่างกฎหมายฉบับนี้มีอยู่เพียง 12 มาตรา แต่ขณะที่กำลังจะเช็คองค์ประชุม เพื่อที่จะลงมติมาตรา 8 ก็เกิดเหตุการณ์ “สภาล่ม” เสียก่อน เนื่องจากองค์ประชุมไม่ครบ หลังจากใช้เวลารอองค์ประชุมนานถึง 53 นาที ชวน หลีกภัย ประธานรัฐสภา จึงสั่งปิดการประชุมในเวลาประมาณ 17.02 น. ทั้งนี้ บรรยากาศการประชุมรัฐสภาช่วงที่พิจารณาร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม ในมาตราก่อนๆ ก็ใช้เวลาค่อนข้างนานกว่าจะครบองค์ประชุมและลงมติมาได้ถึงมาตรา 7

8. วันที่ 10 สิงหาคม 2565 รัฐสภามีนัดเพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม และร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ซึ่งหากพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในวันดังกล่าว ก็มีโอกาสที่รัฐสภาจะพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ไม่ทันเดดไลน์ที่กฎหมายกำหนดซึ่งจะครบในวันที่ 15 สิงหาคม 2565 เพราะจากข้อมูลที่คำนูณ สิทธิสมาน ส.ว. ในฐานะโฆษกของวิปวุฒิสภา ออกมาเปิดเผย วุฒิสภามีประชุมวันที่ 15-16 สิงหาคม 2565 ดังนั้น หากพ้นวันที่ 10 ไป ก็จะไม่มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาแล้ว ซึ่งนั่นหมายความว่า รัฐสภามีเวลาเพียง “วันเดียว” ในการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จ ซึ่งเหลืออีก 11 มาตราที่ยังไม่ได้พิจารณา ตั้งแต่มาตรา 24/1 ถึงมาตรา 32 และมีอย่างน้อยหกมาตราที่ต้องอาศัยเสียงของรัฐสภาเพื่อลงมติ และหลังจากลงมติรายมาตราเสร็จ รัฐสภาต้องพิจารณาว่าจะ “เห็นชอบ” กับร่างทั้งฉบับหรือไม่ในวาระสาม

“สภาล่ม” ก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่อาจทำให้การพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ไม่แล้วเสร็จทันเดดไลน์ นิโรธ สุนทรเลขา ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ ประธานวิปรัฐบาล ให้สัมภาษณ์กับสื่อว่า วันที่ 10 สิงหาคม ตรงกับวันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งส.ส.แบบแบ่งเขตอาจจะเป็นต้องไปร่วมงาน ร่วมกิจกรรม เพื่อรักษาฐานเสียง ถ้าหากว่าในวันที่ 10 บรรดาส.ส. ในสภามีน้อย ก็อาจส่งผลให้องค์ประชุมไม่ครบ “สภาล่ม” จนพิจารณากฎหมายลูกเลือกตั้งไม่เสร็จ

หากรัฐสภาพิจารณาไม่ทัน 15 ส.ค. กฎหมายลูกเลือกตั้งพลิกกลับเป็นสูตร “หาร 100”

หัวใจสำคัญในการพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. คือกำหนดระยะเวลา “180 วัน” ซึ่งมีผลต่อเนื้อหาของร่างกฎหมาย และอาจนำไปสู่การ “พลิกกลับ” ไปใช้สูตรหาร 100 ได้

ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 132 (1) กำหนดให้รัฐสภาพิจารณาร่างพ.ร.ป.ให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน ซึ่งในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อ 101 ระบุรายละเอียดว่า 180 วันให้นับแต่วันที่ประธานรัฐสภาบรรจุระเบียบวาระการประชุมรัฐสภา ถ้าหากรัฐสภาพิจารณาร่างพ.ร.ป.ไม่เสร็จภายใน 180 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบตามร่างพ.ร.ป.ที่ใช้เป็นหลักในการพิจารณาวาระสอง ซึ่งก็คือร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ฉบับที่เสนอโดยครม. นั่นเอง

ถ้ารัฐสภาพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ทัน หรือไม่ทัน ภายในกรอบเวลาที่กฎหมายกำหนด จะส่งผลต่อเนื้อหาร่างกฎหมายที่แตกต่างกัน เช่น

1) กรณีที่รัฐสภาพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ทันภายในกรอบเวลา 180 วัน

• การคำนวณที่นั่งส.ส.บัญชีรายชื่อ ใช้สูตร “หาร 500” > พรรคกลาง-เล็ก ได้ประโยชน์ ส่งผลให้สภามีหลายพรรค
• อำนวยความสะดวกประชาชนที่มาสังเกตการณ์การเลือกตั้ง สามารถบันทึกภาพและเสียงได้
• ให้ กกต. บันทึกผลการเลือกตั้งเป็นข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ และเผยแพร่ให้ประชาชนภายใน 72 ชม.

2) กรณีที่รัฐสภาพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ไม่ทันกรอบเวลา 180 วัน

• การคำนวณที่นั่งส.ส.บัญชีรายชื่อ ใช้สูตร “หาร 100” > พรรคใหญ่ได้ประโยชน์ มีโอกาส “แลนด์สไลด์”
• ไม่มีบทบัญญัติที่ระบุให้อำนวยความสะดวกของประชาชนที่มาสังเกตการณ์การเลือกตั้ง
• ไม่มีบทบัญญัติที่กำหนดให้ กกต. บันทึกผลการเลือกตั้งเป็นข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ และเผยแพร่ให้ประชาชนภายใน 72 ชม.

ไม่ว่าท้ายที่สุดแล้ว ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. จะออกมามีหน้าตาอย่างไร จะผ่านวาระสามทันเดดไลน์หรือไม่ทันเดดไลน์ กระบวนการต่อมาที่เกิดขึ้นคือประธานรัฐสภาต้องส่งร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ไปให้องค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง ซึ่งก็คือกกต. เพื่อให้ความเห็น หากกกต. ไม่มีข้อทักท้วง รัฐสภาก็ส่งร่างให้นายกฯ นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป แต่หาก กกต. มีข้อทักท้วง รัฐสภาต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับความเห็น ซึ่งรัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมตามที่ กกต.เสนอแนะก็ได้ จากนั้นจึงดำเนินการให้นายกฯ นำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อไป

ย้อนปมสภาล่ม เกมส์ยื้อเวลา หวังพลิกคืน “สูตรหาร 100” ??

ย้อนกลับไปเมื่อ 3 สิงหาคม 2565 ซึ่งรัฐสภามีวาระลงมติรายมาตราร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งมีอยู่ 12 มาตรา หากพิจารณาแล้วเสร็จ ร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ก็จะได้พิจารณาต่อไป ทว่ากลับเกิดเหตุ “สภาล่ม” เสียก่อน ขณะที่เช็คองค์ประชุม เพื่อจะลงมติร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม มาตรา 8 โดยองค์ประชุมขาดอีกเจ็ดคน หลังจากใช้เวลารอองค์ประชุมกว่า 53 นาที

เนื่องจากในระบบฐานข้อมูลรายงานและบันทึกการประชุม ไม่ปรากฏว่ามีการอัพโหลดเอกสารองค์ประชุมของมาตรา 8 ที่เป็นเหตุนำมาสู่ “สภาล่ม” ร่องรอยที่จะพอเช็คได้ว่าส.ส. พรรคไหนมาเป็นองค์ประชุมอยู่บ้าง จึงพอจะย้อนดูได้จากการตรวจสอบองค์ประชุมในมาตรา 7 ซึ่งเป็นมาตราก่อนหน้า แต่องค์ประชุมครบและลงมติไปแล้ว

หากย้อนดูการเช็คองค์ประชุมจากมาตรา 7 จะพบว่า พรรคที่ส.ส. ไม่ได้แสดงตนเป็นองค์ประชุมมากสุด คือพรรคที่มีจำนวนส.ส. มากที่สุดในสภาอย่างพรรคเพื่อไทย ซึ่งมีผู้ไม่แสดงตนถึง 119 คน และมีผู้แสดงตนเพียง 13 คน ทั้งนี้ ก่อนหน้านี้ พรรคเพื่อไทยลงมติหนุนสูตรหาร 100 ซึ่งชลน่าน ศรีแก้ว หัวหน้าพรรคเพื่อไทยเองก็ให้สัมภาษณ์กับสื่อถึงคำถามว่าเพื่อไทยจะยื้อเวลาให้ครบ 180 วันหรือไม่ โดยชลน่านระบุว่า ยืนยันเจตนารมณ์นี้มาแต่แรก

รองลงมาคือกลุ่ม ส.ว. แต่งตั้ง ที่มีผู้ไม่ได้แสดงตน 99 คน และมีผู้มาแสดงตน 151 คน ถึงแม้จำนวนส.ว.ผู้ไม่แสดงตนจะค่อนข้างสูง แต่โดยภาพรวมแล้วส.ว.ส่วนมากก็ยังมาแสดงตนในที่ประชุมเพื่อลงมติร่างกฎหมาย ขณะที่รองลงมาลำดับสาม คือพรรคพลังประชารัฐ ที่ส.ส.ที่ไม่แสดงตน 75 คน และมาแสดงตน 22 คน หากย้อนดูตอนลงมติสูตรหาร 100 – สูตรหาร 500 จะพบว่า ส.ว. และส.ส.พรรคพลังประชารัฐส่วนใหญ่ เอาสูตรหาร 500 แต่เมื่อถึงคราวต้องพิจารณาร่างพ.ร.บ.กำหนดระยะเวลาดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม เพื่อที่จะพิจารณาร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ต่อไป ส.ว. บางส่วนและส.ส.พรรคพลังประชารัฐ ส่วนใหญ่ กลับไม่แสดงตนเป็นองค์ประชุมเพื่อที่จะได้พิจารณากฎหมายให้แล้วเสร็จ และผ่านร่างพ.ร.ป.การเลือกตั้งส.ส. ในฉบับสูตรหาร 500 ให้ทันกำหนด ซึ่งการเล่นเกมส์ “สภาล่ม” ดังกล่าว ก็นำไปสู่คำถามที่ว่า ส.ว. บางส่วนและส.ส.จากพรรคพลังประชารัฐ เกิด “เปลี่ยนใจ” หวังใช้เงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญ เพื่อพลิกกติกากลับไปเป็นสูตรหาร 100 หรือไม่?