ไล่เรียงกฎหมายเกี่ยวกับ ‘บุหรี่ไฟฟ้า’ สำหรับคน(แอบ)สูบ

บุหรี่ไฟฟ้าเป็นอุปกรณ์ชนิดหนึ่งที่ได้รับความนิยมอย่างกว้างขวางในหมู่วัยรุ่นและคนทั่วไป ด้วยความแตกต่างจากบุหรี่มวนธรรมดาตรงที่ง่ายต่อการพกพา ไม่มีกลิ่นเหม็นติดตัว สามารถสูบในอาคารหรือรถยนต์ได้ รวมทั้งมีกลิ่นและรสชาติให้เลือกอย่างหลากหลาย แม้ว่ารัฐบาลสมัยของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะประกาศให้บุหรี่ไฟฟ้าเป็น “สินค้าต้องห้าม” ในการนำเข้า ตามประกาศกระทรวงพาณิชย์ ลงวันที่ 12 ธันวาคม 2557 แต่ก็ไม่ได้ทำให้ความนิยมในการสูบบุหรี่ไฟฟ้าลดลงแต่อย่างใด ในทางกลับกัน บุหรี่ไฟฟ้ากลับมีแนวโน้มที่จะได้รับความนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ 

เราสามารถพบเห็นผู้สูบบุหรี่ไฟฟ้าได้ตามสถานที่ทั่วไป ตั้งแต่ป้ายรถเมล์จนถึงห้างสรรพสินค้า หรือแม้แต่ในรัฐสภาหรือสถานที่ราชการ เราก็ยังคงพบเห็นเจ้าหน้าที่รัฐตลอดจนตำรวจผู้บังคับใช้กฎหมายเป็นผู้สูบบุหรี่ไฟฟ้าเสียเอง ความนิยมที่มากขึ้นอย่างไม่มีใครปฏิเสธได้นี้ส่งผลโดยตรงต่อการขยายตัวของตลาดบุหรี่ไฟฟ้า “ใต้ดิน” ที่นับวันจะมีแบรนด์และยี่ห้อเข้ามาทำตลาดในประเทศไทยมากขึ้นเรื่อยๆ และคาดการณ์กันว่าเงินหมุนเวียนในตลาดมืดแห่งนี้อาจอยู่ประมาณราว 10,000 ล้านบาทต่อปี

อย่างไรก็ตาม บุหรี่ไฟฟ้าจึงยังคงเป็นนวัตกรรมชิ้นใหม่และเครื่องหมายคำถามตัวใหญ่สำหรับวงการสาธารณสุข การจะประเมินผลกระทบและความอันตรายของบุหรี่ไฟฟ้าทั้งในระยะสั้นและระยะยาวได้นั้นจำเป็นต้องอาศัยงานศึกษาวิจัยที่มากกว่านี้ แต่เมื่อความนิยมในหมู่ผู้ใช้มีสูงขึ้น กฎหมายและข้อกำหนดที่เกี่ยวข้องกับบุหรี่ไฟฟ้าจึงกลายเป็นเรื่องที่เกี่ยวพันกับคนหมู่มาก และเมื่อกฎหมายสวนทางกับความรู้ความเข้าใจถึงภัยของบุหรี่ไฟฟ้า ก็กลายเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่รัฐได้ใช้อำนาจได้เต็มที่

นิยามของบุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้า

ประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง กำหนดให้บารากู่และบารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้าเป็นสินค้าต้องห้ามในการนำเข้ามาในราชอาณาจักร พ.ศ. 2557 ข้อ 3 วรรคสอง ได้ให้ความหมายของ “บุหรี่ไฟฟ้า” ว่า “อุปกรณ์ที่ใช้พลังงานไฟฟ้าที่ทำให้เกิดละอองไอน้ำในลักษณะคล้ายควันบุหรี่ไม่ว่าจะกระทำขึ้นด้วยวัตถุใด ซึ่งใช้สำหรับสูบในลักษณะเดียวกันกับการสูบบุหรี่” 

และมีการระบุไว้ในเว็บไซต์ของกรมการค้าต่างประเทศว่านิยามความหมายดังกล่าวครอบคลุมถึงบุหรี่ไฟฟ้าชนิด Heat not burn ด้วย ซึ่งเป็นเทคโนโลยีบุหรี่ไฟฟ้าอีกประเภทที่ใช้หลักการอบความร้อนตัวใบยาสูบแทนการใช้ความร้อนระเหยน้ำยานิโคติน โดยทั้งสองประเภทมีกลไกร่วมกัน คือ การใช้ความร้อนระเหยกลีเซอรีนทั้งชนิดที่อยู่ในใบยาสูบหรือน้ำยาเพื่อให้ระเหยออกมาเป็นไอสำหรับใช้สูบ  

ต่อมาคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคได้ออก คำสั่งคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคที่ 9/2558 เรื่อง ห้ามขายหรือห้ามให้บริการสินค้า “บารากู่ บารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้า หรือตัวยาบารากู่ น้ำยาสำหรับเติมบารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้า” ซึ่งได้นิยามความหมายของบุหรี่ไฟฟ้าเช่นเดียวกับประกาศของกระทรวงพาณิชย์ แต่ได้มีการขยายความเพิ่มเติมในส่วนของ “ตัวยาบารากู่ น้ำยาสำหรับเติมบารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้า” ว่าหมายความถึง “สาร สารสกัด หรือสิ่งอื่นใดที่ใช้เป็นแหล่งกำเนิดควัน ละอองไอน้ำ หรือไอระเหย เพื่อใช้สำหรับบารากู่ บารากู่ไฟฟ้า หรือบุหรี่ไฟฟ้า ทั้งนี้ ให้ความหมายรวมถึงพืช ผลไม้ พืชหมัก ผลไม้หมัก ที่ใช้เป็นแหล่งกำเนิดควันละอองไอน้ำ หรือไอระเหยสำหรับบารากู่ บารากู่หรือบุหรี่ไฟฟ้า”

สองประกาศ สองหน่วยงาน ห้ามนำเข้าและห้ามขาย แต่ไม่กระทบคนซื้อ

การควบคุมบุหรี่ไฟฟ้าในประเทศไทย ณ ปัจจุบันยังคงไม่มีการตราหรือบัญญัติกฎหมายที่ใช้ควบคุมโดยตรง เพียงใช้การออกประกาศหรือคำสั่งตามขอบเขตอำนาจของผู้รับผิดชอบในส่วนราชการนั้นๆ เพื่อการควบคุมบุหรี่ไฟฟ้าในขอบข่ายอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่ ทำให้เกิดความสับสนในการบังคับใช้และทำความเข้าใจต่อเนื้อหาของกฎหมาย 

กฎหมายในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบุหรี่ไฟฟ้าที่ตราออกมามาฉบับแรกคือ ประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง กำหนดให้บารากู่และบารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้าเป็นสินค้าต้องห้ามในการนำเข้ามาในราชอาณาจักร พ.ศ. 2557  มีใจความสำคัญ คือ การกำหนดให้บุหรี่ไฟฟ้า รวมถึงน้ำยาและสารหรือสารสกัดที่ใช้เพื่อเป็นแหล่งกำเนิดควันหรือไอประกอบการสูบ เป็น “สินค้าต้องห้าม” นำเข้ามาในราชอาณาจักร ซึ่งหากผู้ใดนำเข้าบุหรี่ไฟฟ้าหรือน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าจะต้องรับผิดตาม พ.ร.บ.การส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ. 2522 มาตรา 20 ระวางโทษจำคุกไม่เกิน 10 ปี หรือปรับเป็นเงินห้าเท่าของสินค้าที่นำเข้าหรือส่งออก หรือทั้งจำทั้งปรับ

ต่อมาคณะกรรมการผู้บริโภคได้ออก คำสั่งคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคที่ 9/2558 เรื่อง ห้ามขายหรือห้ามให้บริการสินค้า “บารากู่ บารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้า หรือตัวยาบารากู่ น้ำยาสำหรับเติมบารากู่ไฟฟ้าหรือบุหรี่ไฟฟ้า” มีใจความสำคัญ คือ กำหนดให้บุหรี่ไฟฟ้าเป็นสินค้าต้องห้าม ห้ามให้ผู้ใดขาย ให้เช่า ให้เช่าซื้อ ให้บริการ หรือจัดหาบุหรี่ไฟฟ้าให้ไม่ว่าด้วยประการใดๆ โดยเรียกค่าตอบแทนเป็นเงินหรือผลประโยชน์อย่างอื่น ตลอดจนการเสนอหรือการชักชวนดังกล่าว โดยผู้ใดฝ่าฝืนขายบุหรี่ไฟฟ้า จะต้องรับผิดตาม พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 (ฉบับที่ 3) มาตรา 56 ระวางโทษจำคุกไม่เกินห้าปี หรือปรับไม่เกิน 500,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และในกรณีที่ผู้นำเข้าและผู้ขายเป็นคนเดียวกันจะต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสิบปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งล้านบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ  

แต่สำหรับกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคนั้น มีความไม่ชัดเจนอยู่บ้างเพราะ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ถูกแก้ไขครั้งที่ 4 เมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม 2562 ได้ยกเลิกมาตรา 36 ที่ให้อำนาจคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคออกคำสั่งฯ ห้ามขายสินค้าที่อาจเป็นอันตราย รวมทั้งยกเลิกมาตรา 56 ที่กำหนดโทษของการฝ่าฝืนคำสั่งฯ ไปแล้ว ดังนั้นนการขายสินค้าที่เคยถูกสั่งห้ามจึงไม่อาจลงโทษได้ตามกฎหมายเดิม แม้ว่าคำสั่งคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคที่ 9/2558 ยังคงให้มีผลใช้บังคับต่อไปได้ ตามที่มาตรา 37 คุ้มครองไว้ก็ตาม แต่ไม่มีมาตราที่กำหนดโทษให้ดำเนินคดีลงโทษได้แล้ว

พ.ร.บ.ศุลกากร เหมารวบต้นน้ำปลายน้ำ ผู้ซื้อผู้ครอบครองมีความผิด

พ.ร.บ.ศุลกากร พ.ศ. 2560 เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการนำเข้าและส่งออกสินค้าทุกประเภท กฎหมายนี้เข้ามาเกี่ยวข้องกับกรณีของบุหรี่ไฟฟ้าเพราะบุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าหรืออุปกรณ์ที่ใช้ในการสูบส่วนใหญ่ในท้องตลาดเป็นสินค้าที่ต้องอาศัยการนำเข้าจากต่างประเทศ ประกอบกับเมื่อบุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าถูกประกาศเป็น “สินค้าต้องห้าม” นำเข้ามาในประเทศไทย จึงทำให้บุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้านั้นเป็นสินค้าที่ “แอบ” นำเข้ามาโดยไม่ได้ผ่านพิธีการหรือกระบวนการทางศุลกากร 

ซึ่งมาตรา 242 ของง พ.ร.บ.ศุลกากร กำหนดไว้ว่า การนำเข้ามาในหรือส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งของที่ยังมิได้ผ่านพิธีการทางศุลกากร หรือเคลื่อนย้ายออกไปจากยานพาหนะ คลังสินค้าทัณฑ์บน โรงพักสินค้า ที่มั่นคง ท่าเรือรับอนุญาต หรือเขตปลอดอากร โดยไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงานศุลกากร เป็นความผิด ผู้กระทำต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสิบปี หรือปรับเป็นเงินสี่เท่าของราคาของซึ่งได้รวมค่าอากรเข้าด้วยแล้ว หรือทั้งจำทั้งปรับ

พ.ร.บ. ศุลกากร ไม่เพียงแต่กำหนดให้ผู้นำเข้าหรือส่งออกบุหรี่ไฟฟ้าต้องรับผิดเท่านั้น แต่ยังบัญญัติความผิดในมาตรา 246 บัญญัติว่า ผู้ใดซ่อนเร้น ช่วยจำหน่าย ช่วยพาเอาไปเสีย ซื้อ รับจำนำหรือรับไว้โดยประการใดซึ่งของอันตนพึงรู้ว่าเป็นความผิดตามมาตรา 242 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินห้าปี หรือปรับเป็นเงินสี่เท่าของราคาซึ่งได้รวมค่าอากรเข้าด้วยแล้วหรือทั้งจำทั้งปรับ 

ซึ่งความผิดตามมาตรา 246 นี้เป็นฐานความผิดที่เหมารวมตั้งแต่ “ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ” ผู้ขาย ผู้ซื้อ ตลอดจนผู้ครอบครองหรือได้รับมา ล้วนมีความผิดตามมาตรานี้ทั้งสิ้น โดยไม่ต้องพิจารณาว่าการได้มาซึ่งบุหรี่ไฟฟ้าหรือน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้านั้นเป็นมาโดยวิธีการใด เสียค่าตอบแทนหรือไม่ เพียงแค่ครอบครองบุหรี่ไฟฟ้าอยู่ก็ถือว่าเป็นความผิดแล้ว ซึ่งความผิดนี้จะเป็นข้อกล่าวหาหลักที่พนักงานสอบสวนจะใช้ตั้งข้อหาแก่ผู้มีบุหรี่ไฟฟ้าในครอบครองเมื่อถูกตรวจค้นตามด่านกวดขันวินัยจราจรหรือด่านตรวจยาเสพติด

ความผิดตาม พ.ร.บ. ศุลกากรฯ เปรียบเทียบปรับได้ ไม่ต้องขึ้นศาล

ความผิดตาม พ.ร.บ. ศุลกากร เป็นความผิดที่สามารถดำเนินการระงับคดีในชั้นศุลกากรได้ โดยไม่ต้องส่งฟ้องคดีต่อศาล ซึ่งเป็นไปตาม พ.ร.บ. ศุลกากร มาตรา 256 ที่บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา 257 บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ถ้าบุคคลนั้นยินยอมใช้ค่าปรับ หรือได้ทําความตกลง หรือทําทัณฑ์บน หรือให้ประกันตามที่อธิบดีเห็นสมควรแล้ว อธิบดีจะงดการฟ้องร้องเสียก็ได้ และให้ถือว่าคดีเลิกกัน

กระบวนการโดยทั่วไปหลังจากผู้ต้องหาถูกตั้งข้อกล่าวหาว่า กระทำความผิดตาม พ.ร.บ. ศุลกากร ผู้ต้องหาสามารถเข้าแจ้งต่อตำรวจว่า ต้องการจะใช้สิทธิพิจารณาการระงับคดีในชั้นศุลกากรได้ โดยเมื่อแจ้งสิทธิแล้ว พนักงานสอบสวนจะต้องส่งสำนวนคดีและเรื่องไปยังหน่วยงานศุลกากรที่มีขอบเขตอำนาจดูแลรับผิดชอบคดีศุลกากรในพื้นที่นั้นๆ โดยต่อจากกนี้จะเป็นอำนาจของหน่วยงานที่ทำหน้าที่เปรียบเทียบปรับซึ่งอธิบดีกรมศุลกากรได้มอบอำนาจไว้ หากเจ้าหน้าที่ศุลกากรเห็นควรเปรียบเทียบปรับ การปรับก็จะเป็นไปตามเกณฑ์การเปรียบเทียบงดการฟ้องร้องตามพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2561 ซึ่งจะมีการกำหนดรายละเอียดและข้อกำหนดแยกตามฐานความผิด โดยเมื่อเสียค่าปรับหรือทำตามข้อกำหนดแล้ว คดีก็จบไป ไม่สามารถนำขึ้นไปฟ้องร้องได้อีก 

แต่หากหน่วยงานที่ทำหน้าที่เปรียบเทียบปรับพิจารณาไม่ให้มีการเปรียบเทียบปรับ อธิบดีฯ หรือผู้ที่ได้รับมอบหมายจากอธิบดีฯ ก็ต้องทำบันทึกเหตุผลในการฟ้องผู้กระทำความผิด พร้อมกับส่งเรื่องกลับไปยังพนักงานสอบสวนเพื่อให้ดำเนินคดีต่อไป

พ.ร.บ.ควบคุผลิตภัณฑ์ยาสูบ ยังไม่ถูกใช้มากนัก

บุหรี่ไฟฟ้ามีข้อแตกต่างสำคัญต่างจากบุหรี่มวน คือ แหล่งที่มาของสารนิโคติน ขณะที่สารนิโคตินในบุหรี่มวนธรรมดาเกิดจากการสังเคราะห์ตามธรรมชาติของพืชยาสูบและเป็นส่วนประกอบหนึ่งของใบยาสูบ แต่สารนิโคตินในบุหรี่ไฟฟ้าตั้งแต่ช่วงปี 2563 เป็นต้นมา ส่วนมากจะเกิดขึ้นจากกระบวนการสังเคราะห์ในห้องทดลอง ไม่ได้สกัดหรืออาศัยการแปรรูปจากพืชยาสูบที่สังเคราะห์นิโคตินตามกระบวนการตามธรรมชาติ เพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายควบคุมยาสูบในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกา ซึ่งองค์การอาหารและยาแห่งสหรัฐฯ (FDA) มีอำนาจควบคุมจัดการเพียงแค่ผลิตภัณฑ์ที่มีส่วนประกอบของใบยาสูบเท่านั้น ไม่ครอบคลุมถึงผลิตภัณฑ์นิโคตินที่เกิดขึ้นจากการสังเคราะห์ในห้องทดลอง

แต่เมื่อ 15 มีนาคม 2565 โจ ไบเดน ประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกาได้ลงนามเห็นชอบกฎหมายที่สภาครองเกรส สหรัฐฯ เสนอให้มีการแก้ไขกฎหมาย Federal Food, Drug, and Cosmetic Act ขยายอำนาจขององค์การอาหารและยาของสหรัฐฯ ให้ครอบคลุมไปถึงผลิตภัณฑ์ทุกชนิดที่มีสารนิโคตินเป็นส่วนประกอบ ไม่ว่าจะมาจากแหล่งที่มาใดและมีจุดประสงค์เพื่อใช้ในการบริโภคของมนุษย์ ซึ่งกฎหมายจะถูกใช้บังคับในอีก 30 วันหลังการประกาศ ต่อจากระยะเวลาตามกำหนดของการแก้ไขกฎหมาย บุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าที่ใช้สารนิโคตินสังเคราะห์จะถือเป็นผลิตภัณฑ์ยาสูบในสหรัฐฯ และต้องถูกควบคุมจัดการโดยองค์กรอาหารและยาแห่งสหรัฐฯ

สำหรับประเทศไทย ภายใต้พ.ร.บ.ยาสูบ พ.ศ. 2509 อันเป็นกฎหมายที่มีจุดประสงค์เพื่อควบดูแลกระบวนการผลิตยาสูบในประเทศไทย ยังคงนิยามความหมายของ “ยาสูบ” อยู่เพียงแค่บุหรี่มวนธรรมดาที่เกิดจากกระบวนการผลิตแบบบ่มใบยาสูบ แต่ไม่มีการกล่าวถึงสารประกอบนิโคตินหรือผลิตภัณฑ์อื่นที่มีสารนิโคตินเป็นส่วนประกอบแต่อย่างใด ดังนั้น บุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าจึงไม่เข้าข่ายหรือเกี่ยวข้องกับ พ.ร.บ.ยาสูบ 

แต่ในประเทศไทยยังมีกฎหมายอีกหนึ่งฉบับซึ่งตราออกมาบังคับใช้ร่วมกับ พ.ร.บ. ยาสูบฯ คือ พ.ร.บ.ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. 2560 ซึ่งมีการนิยามความหมายของผลิตภัณฑ์ยาสูบกว้างไปกว่า พ.ร.บ. ยาสูบฯ ให้หมายความว่า “ผลิตภัณฑ์ที่มีส่วนประกอบของใบยาสูบหรือพืชนิโคเทียนา ทาแบกกุ้ม (Nicotiana tabacum) และให้หมายความรวมถึงผลิตภัณฑ์อื่นใดที่มีสารนิโคตินเป็นส่วนประกอบ ซึ่งบริโภคโดยวิธีสูบ ดูด ดม อม เคี้ยว กิน เป่า หรือพ่นเข้าไปในปากหรือจมูก ทา หรือโดยวิธีอื่นใดเพื่อให้ได้ผลเป็นเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ ไม่รวมถึงยาตามกฎหมายว่าด้วยยา” ดังนั้น บุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าจึงถือเป็นผลิตภัณฑ์ยาสูบ และต้องถูกบังคับใช้ตามมาตรการต่างๆ ที่ พ.ร.บ. ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ กำหนด 

แต่ในทางปฏิบัติ กลับมีการนำ พ.ร.บ.ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ มาใช้บังคับแก่กรณีบุหรี่ไฟฟ้าค่อนข้างน้อย เนื่องจากเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดการดูแลการขายและประชาสัมพันธ์โฆษณาและคุ้มครองสุขภาพของผู้ไม่สูบบุหรี่ เมื่อบุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาไฟฟ้าเป็นของที่ต้องห้ามนำเข้าและห้ามขายตามประกาศของกระทรวงพาณิชย์ฯ และคำสั่งของคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคฯ อยู่แล้ว การนำ พ.ร.บ. ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ มาบังคับใช้กับบุหรี่ไฟฟ้าและน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้าจึงมีความสลับซับซ้อน ไม่สอดคล้องกับเจตนารมย์ของกฎหมายและอาจใช้บังคับได้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งอัตราโทษของกฎหมายอื่นๆ ที่กล่าวมาก่อนหน้านี้ก็มีความรุนแรงมากกว่า พ.ร.บ. ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ อยู่แล้ว