สภาล่มคืออะไร? ตอบคำถามคาใจสภาอับปาง

เหตุการณ์ “สภาล่ม” หรือการที่องค์ประชุมสภาไม่ถึงกึ่งหนึ่ง กลายเป็นประเด็นร้อนที่สังคมให้ความสนใจและมีความถกเถียงที่แตกต่างกันทั้งในมุมมองของการทำหน้าที่ ส.ส. และเครื่องมือในการล้มรัฐบาลสืบทอดอำนาจ ต้องกล่าวว่าในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา “องค์ประชุมสภา” นับว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งในการดำเนินงานของฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องอาศัยความชอบธรรมเสียงข้างมากจากตัวแทนประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้แทนราษฎรจากฝ่ายรัฐบาลที่จำเป็นต้องรักษาองค์ประชุมเพื่อรักษาเสถียรภาพของรัฐบาลไม่ให้ฝ่ายค้านขัดขวางการแก้ไขกฎหมายสำคัญที่รัฐบาลเสนอ 

นับตั้งแต่สภาชุดปัจจุบันที่มาจากการเลือกตั้งเข้าทำหน้าที่ในช่วงต้นปี 2562 เกิดเหตุการณ์ “สภาล่ม” ไปแล้วถึง 15 ครั้ง และยิ่งในช่วงที่รัฐบาลภายใต้การนำของพรรคพลังประชารัฐกำลังสั่นคลอนจากปัญหาความขัดแย้งภายในพรรค เหตุการณ์สภาล่มก็ยิ่งเกิดถี่ขึ้นเรื่อย ๆ ชวนทำความรู้จักว่าสภาล่มคืออะไร การไม่แสดงตนคืออะไร ฝ่ายค้านใช้สภาล่มได้อย่างไร และผลของสภาล่มคืออะไร

สภาล่ม = สมาชิกสภาแสดงตนไม่ถึงกึ่งหนึ่ง

สภาล่มคือเหตุการณ์ที่องค์ประชุมสภาไม่ครบถึงกึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ที่มีตำแหน่งอยู่ หรือทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ในกรณีของการประชุมรัฐสภา รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 120 และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร 2562 ข้อ 25 ระบุให้ที่ประชุมต้องมี ส.ส. “แสดงตน” อย่างน้อยกึ่งหนึ่ง เช่น หากมี ส.ส. ทั้งหมด 500 คน ก็ต้องมีผู้แสดงตัวอย่างน้อย 250 คน หากมีการนับองค์ประชุมแล้วจำนวนสมาชิกสภาที่แสดงตนไม่ครบตามจำนวนข้างต้น สภาก็จะไม่สามารถประชุมต่อไป โดยผู้ที่ทำหน้าที่ประธานสภาจะต้องสั่งปิดประชุม

การนับองค์ประชุมสามารถเกิดขึ้นได้ใน 2 กรณี คือ 

กรณีแรก ก่อนการลงมติทุกครั้งประธานสภาจะต้องกดออดเพื่อเรียกสมาชิกสภาให้มีแสดงตนเพื่อตรวจสอบองค์ประชุม ซึ่งประธานสภาบางคนอาจจะเลือกที่จะรอไม่นานแล้วนับองค์ประชุมเลย ในขณะที่ประธานบางคนอาจจะเลือกรอให้สภาชิกสภา โดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาลที่เป็นเสียงข้างมากเดินทางมาแสดงตัวให้ทันก่อน 

กรณีที่สอง คือมี สมาชิกสภาคนหนึ่งเสนอญัตติต่อประธานสภาขอให้มีการนับองค์ประชุมแบบกดบัตรหรือด้วยการขานชื่อก็ได้ ทั้งนี้ การนับองค์ประชุมด้วยการกดบัตรมักจะเร็วกว่าและทำให้สมาชิกสภาที่กำลังเดินทางมาแสดงตนโดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาลอาจจะมาไม่ทันการนับองค์ประชุม

นอกจากนี้ ยังมีกรณีที่ประธานสภาสั่งปิดประชุมเองโดยที่ยังไม่ได้มีการนับองค์ประชุมหากเห็นว่าจำนวนสมาชิกสภาที่อยู่ในห้องประชุมนั้นบางตา

ส.ส. หรือ ส.ว. ไม่แสดงตนเป็นองค์ประชุม ≠ โดดประชุม

การที่สมาชิกสภาคนหนึ่งไม่แสดงตนเมื่อมีการนับองค์ประชุมไม่ได้หมายความว่า ส.ส. หรือ ส.ว. คนนั้นไม่ได้มาทำงานที่สภา โดยทั่วไป สมาชิกสภาส่วนใหญ่จะมารายงานตัวในช่วงเช้า หลังจากนั้นก็อาจจะต้องไปประชุมกรรมาธิการหรือปฏิบัติงานอื่นในระหว่างที่มีการประชุมสภา โดยจะเข้ามาในห้องประชุมอีกทีเมื่อถึงเวลาที่ตัวเองจะต้องอภิปรายหรือประธานกดออดเรียกให้มาลงมติ ดังนั้น โดยปกติแล้ว ในญัตติที่ไม่ได้มีความสำคัญมากนัก เช่น ไม่ใช่กฎหมายสำคัญ จำนวนสมาชิกสภาที่อยู่ในห้องประชุมสภาก็จะมีไม่มาก

ไม่แสดงตน แท็กติกฝ่ายค้านกดดันฝ่ายรัฐบาล

ในกรณีของ ส.ส. ซึ่งมีทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล การกำหนดให้องค์ประชุมต้องถึงกึ่งหนึ่งได้เปิดโอกาสให้ฝ่ายค้านสามารถใช้เรื่ององค์ประชุมเป็นกลยุทธ์หนึ่งในการกดดันฝ่ายรัฐบาล ในหลายครั้ง แม้ว่าจะเข้าร่วมประชุม แต่เมื่อถึงคราวต้องเสียบบัตรแสดงตน ส.ส. ฝ่ายค้านก็จะไม่แสดงตน หรือใช้วิธีการเดินออกจากสภา เพื่อเป็นการกดดันให้ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลในฐานะเสียงข้างมากต้องเข้าประชุม นอกจากนี้ การวอล์กเอาท์ยังเป็นวิธีการประท้วงแบบหนึ่งที่ฝ่ายค้านจะทำพร้อมกันเมื่อมีปัญหากับฝ่ายรัฐบาลในบางมติเพื่อทำให้สภาไม่สามารถประชุมต่อได้ โดยหาก ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลไม่สามารถเข้ามาประชุมได้ถึงกึ่งหนึ่งของสภา และ ส.ส. ฝ่ายค้านเลือกจะไม่แสดงตน ประธานสภาก็จะต้องสั่งปิดประชุม

การรักษาองค์ประชุมจึงเป็นมาตรวัด “เสถียรภาพของรัฐบาล” และความสามารถของ “วิปรัฐบาล” ในฐานะที่เป็นผู้ประสานงานให้ ส.ส. ฝ่ายตัวเองเข้าประชุม และอาจจะต้องคุยกับฝ่ายค้านเพื่อให้ช่วยรักษาองค์ประชุมในบางครั้ง หากพรรครัฐบาลและพรรคร่วมรัฐบาลยังสามัคคีกันดี การพูดคุยให้ ส.ส. ของแต่ละพรรคเข้าแสดงตนเวลาต้องลงมติก็จะเป็นไปโดยง่ายโดยไม่ต้องสนใจเสียงของฝ่ายค้าน แต่หากเกิดความร้าวฉานกัน การคุมเสียงในสภาก็จะเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้น และฝ่ายค้านก็อาจจะใช้ช่องทางนี้ในการโจมตีฝ่ายรัฐบาลได้

ทั้งนี้หากสภาล่มบ่อยจนไม่สามารถผ่านกฎหมายสำคัญที่เสนอโดยรัฐบาลได้ ก็จะเป็นการกดดันทางอ้อมให้เกิดการเปลี่ยนแปลงภายในฝ่ายบริหารหรืออาจจะถึงขั้นที่นายกรัฐมนตรีต้องยุบสภา

สภาล่มบ่อย กฎหมายค้างท่อ สะท้อนรัฐบาลไร้เสถียรภาพประชาชนเสียประโยชน์

อีกมุมหนึ่งผลจากเหตุการณ์ประชุมสภาล่มส่งผลกระทบสำคัญ คือทำให้การพิจารณาร่างกฎหมายหรือมติต่าง ๆ เป็นไปด้วยความล่าช้า หากมีการอภิปรายร่างกฎหมายและเมื่อถึงเวลาแสดงตนเพื่อลงมติแล้ว ส.ส. แสดงตนไม่ถึงกึ่งหนึ่ง ก็จะต้องยกยอดการลงมติไปในการประชุมครั้งต่อไป รวมถึงลำดับของร่างกฎหมายที่จะได้พิจารณาต่อก็ต้องช้าตามกันไปด้วย อย่างไรก็ตาม การที่สภาล่มไม่ได้หมายความว่าร่างกฎหมายจะตกไปโดยปริยาย เพียงแต่จะต้องลงมติในการประชุมครั้งต่อไปเท่านั้น

ฝ่ายรัฐบาลจะให้ความสนใจเป็นพิเศษเมื่อร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีเข้าสภา เพราะหากร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี “ไม่ผ่านสภา” คือมีเสียงที่ไม่เห็นด้วยมากกว่าเห็นด้วย ก็จะเป็นธรรมเนียมทางการเมืองว่าคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบด้วยการลาออก ดังนั้น วิปรัฐบาลจะต้องกำชับให้ ส.ส. ฝ่ายตัวเองให้เข้ามาเป็นองค์ประชุมเพื่อลงมติให้ร่างกฎหมายผ่านให้ได้ ดังนั้นหากองค์ประชุมไม่ครบและสภาล่ม ก็ไม่ได้หมายความว่าคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก เพราะยังไม่ได้มีการลงมติเกิดขึ้น แต่หากเกิดขึ้นซ้ำๆ ก็สะท้อนถึงเสถียรภาพและความไม่แน่นอนของรัฐบาล