แก้รัฐธรรมนูญภาคสาม: เปิดสามเหตุผล “ยกเลิก ส.ว.-เดินหน้า สภาเดี่ยว”

ในวันที่ 16-17 พฤศจิกายน 2564 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามีนัดพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญฉบับ "รื้อระบอบประยุทธ์" ที่นำโดยกลุ่ม Resolution โดยร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีที่มาจากการเข้าชื่อเสนอของประชาชนนับแสนที่ต่างต้องการให้มีการจัดการกับกลไกการสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ซึ่งหนึ่งในสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ การยกเลิกวุฒิสภาแล้วกลับไปใช้ระบบ "สภาเดี่ยว" หรือ ให้เหลือแต่สภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ
แม้ว่าข้อเสนอสภาเดี่ยวจะดูเป็น "ข้อเสนอสุดโต่ง" สำหรับการเมืองไทย เพราะอาจจะคุ้นชินกับระบบสภาคู่ที่มีวุฒิสภามาหลายทศวรรษ แต่ในรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของไทยกำหนดให้ใช้ระบบสภาเดี่ยว ก่อนจะเปลี่ยนไปใช้ระบบสภาคู่ที่มีวุฒิสภาเพิ่มขึ้นมา แต่ทว่า การมีอยู่ของวุฒิสภาก็นำไปสู่คำถามถึงความจำเป็น โดยเฉพาะภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ที่ยิ่งทำให้เห็นว่าวุฒิสภาเป็นเพียงเครื่องมือค้ำจุ้นอำนาจของคณะรัฐประหารเท่านั้น
"ซ้ำซ้อน-สิ้นเปลือง-สืบทอดอำนาจ" เหตุผลของการยุบวุฒิสภา
หลังประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาใช้ระบอบประชาธิปไตย รูปแบบแรกของรัฐสภาไทย คือ ระบบ "สภาเดี่ยว" ก่อนจะเปลี่ยนมาใช้ระบบสภาคู่เป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 โดยหวังให้ "พฤฒสภา" หรือในภายหลังได้เปลี่ยนชื่อมาเป็น "วุฒิสภา" ทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงให้กับสภาผู้แทนราษฎร ในระหว่างที่ประเทศกำลังเปลี่ยนผ่านไปสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่ทว่า ในความเป็นจริง บทบาทของวุฒิสภาหาได้เป็นส่วนสนับสนุนระบอบประชาธิปไตยให้ตั้งมั่น หากแต่เป็นการสนับสนุนระบอบอำนาจนิยม และไม่ได้ทำหน้าที่กลั่นกรองกฎหมายหรือ ตรวจสอบฝ่ายบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยปัญหาของการมีวุฒิสภาสามารถสรุปได้อย่างน้อยสามประการ ดังนี้
หนึ่ง วุฒิสภาทำหน้าที่ซ้ำซ้อนกับสภาผู้แทนราษฎร
อย่างที่ได้อธิบายไปว่า "พฤฒสภา" หรือ "วุฒิสภา" ถูกคาดหวังให้เป็น "สภาพี่เลี้ยง" หรือ "สภาที่ปรึกษา" โดยบุคคลที่มีคุณวุฒิและวัยวุฒิที่สูงเพื่อประคับประคองสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากในระยะเริ่มต้นของระบอบประชาธิปไตย ประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจทางการเมือง จึงต้องมีสภาที่สองมาทำหน้าที่ช่วยกลั่นกรองการใช้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ทว่า ในความเป็นจริง การทำหน้าที่ของวุฒิสภาในการกลั่นกรองและตรวจสอบก็ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก ไม่เว้นแม้แต่กับวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยก็ตาม อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มความซ้ำซ้อนจนทำให้กระบวนการพิจารณากฎหมายเป็นไปอย่างล่าช้า
ตัวอย่างความไม่มีประสิทธิภาพในการกลั่นกรองกฎหมายของวุฒิสภา ได้แก่ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเหรียญเฉลิมพระเกียรติสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิติ์ พระบรมราชินีนาถ ซึ่งสาระสำคัญคือให้มีเหรียญเฉลิมพระเกียรติเนื่องในโอกาสพระราชพิธีมหามงคลเฉลิมพระชนมพรรษา 6 รอบ ในวันที่ 12 สิงหาคม พ.ศ. 2547 โดยร่าง พ.ร.บ.เคยถูกนำทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงพรปรมาภิไธย แต่เนื่องจากมีข้อความคลาดเคลื่อนจึงทรงพระราชทานกลับคืนมา และก็ได้มีการนำกลับมาแก้ไขโดย ส.ส. พร้อมให้ ส.ว. พิจารณาอีกครั้ง แต่ก็ยังมีถ้อยคำและข้อความที่บกพร่องจึงมีการพระราชทานร่างกฎหมายคืนกลับมา แต่รัฐสภาไม่สามารถยืนยันร่างกลับไปได้เพราะยังมีข้อผิดพลาด จนเป็นเหตุให้ร่างดังกล่าวตกไป[1]
นอกจากนี้ หากพิจารณาในเชิงข้อมูลสถิติจะพบว่า ไม่มีนัยยะสำคัญทางสถิติมากพอที่จะบอกได้ว่า การมีวุฒิสภานำไปสู่การกลั่นกรองกฎหมายที่มีประสิทธิภาพหรือมีความแตกต่าง ยกตัวอย่าง การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของวุฒิสภา ตั้งแต่วันที่ 18 สิงหาคม พ.ศ. 2543 ถึงวันที่ 21 มีนาคม พ.ศ. 2549 พบว่า ส.ว. มีการพิจารณาร่างกฎหมายทั้งสิ้น 200 ฉบับ แบ่งเป็น ร่าง พ.ร.บ. ที่ ส.ว.เห็นชอบด้วยกับ ส.ส.โดยไม่แก้ไข 85 ฉบับ (คิดเป็นร้อยละ 42.5) และร่าง พ.ร.บ.ที่ ส.ว. แก้ไขเพิ่มเติม 115 ฉบับ (คิดเป็นร้อยละ 57.5) ทั้งนี้ ใน 115 ฉบับ มี ร่าง พ.ร.บ. 44 ฉบับ ที่ ส.ส.ไม่เห็นชอบด้วยกับการแก้ไข[2]
จากสถิติข้างต้นจะเห็นได้ว่า จำนวนร่างกฎหมายที่วุฒิสภาเห็นด้วยกับสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่มีการแก้ไขมีมากเกือบครึ่งหนึ่ง ดังนั้น  การมีให้วุฒิสภาเข้ามาพิจารณากฎหมายซ้ำอีกครั้งจึงเป็นภารกิจที่ซ้ำซ้อนไม่สามารถสร้างความแตกต่างและมีแต่จะทำให้กระบวนการออกกฎหมายเป็นไปอย่างล่าช้า อีกทั้ง ในร่างกฎหมายที่วุฒิภามีมติแก้ไขเพิ่มเติมก็พบว่า เกือบครึ่งไม่ได้รับการยอมรับจากสภาผู้แทนฯ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจชี้ขาดร่างกฎหมาย ดังนั้น สุดท้ายแล้ว การมีวุฒิสภาเพื่อทำหน้าที่กลั่นกรองกฎหมายจึงเป็นเพียงการเพิ่มความซ้ำซ้อนโดยไม่จำเป็น
สอง วุฒิสภากลายเป็นเครื่องมือสืบทอดอำนาจ
ถ้าดูที่มาและบทบาทของวุฒิสภาในประวัติศาสตร์ จะพบว่า วุฒิสภาคือสถาบันทางการเมืองที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมและฝ่ายประชาธิปไตยพยายามใช้เพื่อช่วงชิงอำนาจกัน โดยเฉพาะหลังการรัฐประหารแทบทุกครั้ง วุฒิสภาจะกลายเป็นเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ค้ำจุนคณะรัฐประหาร เนื่องจากวุฒิสภาส่วนใหญ่จะประกอบไปด้วยบุคคลที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร โดยเฉพาะบรรดาข้าราชการทหาร ซึ่งมาพร้อมกับอำนาจหน้าที่เทียบเท่าหรืออาจจะมากกว่าสภาผู้แทนฯ
ยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญ ปี 2534 ซึ่งจัดทำขึ้นหลังการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายรายชื่อเสนอ แต่ทว่า ในบทเฉพาะกาลกลับกำหนดให้ประธาน รสช. เป็นผู้ถวายรายชื่อ ส.ว. ชุดแรกให้พระมหากษัตริย์โปรดเกล้า จึงทำให้รายชื่อ ส.ว. ชุดดังกล่าวประกอบไปด้วยบรรดาข้าราชการทหารอย่างน้อย 132 คน จาก 270 คน[3] อีกทั้ง ส.ว. ชุดนี้ ยังมีอำนาจในการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลและให้ความเห็นพระราชกำหนด ซึ่งเป็นการเสริมความมั่นคงให้กับรัฐบาลที่นำโดยทหาร
หรืออย่างในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ที่จัดทำขึ้นหลังการรัฐประหารของ คสช. กำหนดให้ ส.ว.มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ แต่ในบทเฉพาะกาลกำหนดให้ คสช. เป็นผู้สรรหาและคัดเลือก ส.ว. ในด่านสุดท้ายก่อนจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ ด้วยเหตุนี้ บุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่ง ส.ว. จึงประกอบไปด้วยบรรดาบุคคลที่เคยทำงานร่วมกับคณะรัฐประหาร หรือเป็นบุคคลที่มีความใกล้ชิดกับคณะรัฐประหาร อีกทั้ง ส.ว.ชุดดังกล่าว ยังมีอำนาจที่สำคัญทางการเมือง เช่น การร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปได้หลังการเลือกตั้งปี 2562 หรือ การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดในประเด็นผลประโยชน์ของ คสช. รวมถึงการเป็น "เงื่อนไขพิเศษ" ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จนทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการรัฐประหารต้องตกไป
ทั้งนี้ แม้แต่ในยุคที่รัฐธรรมนูญ และที่มาของ ส.ว. มีความชอบธรรมตามระบอบประชาธิปไตย อย่าง ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2540 แต่ ส.ว.ชุดดังกล่าวก็ยังมีข้อวิจารณ์เรื่อง "ความเป็นอิสระจากพรรคการเมือง" ทำให้อำนาจในการตรวจสอบถ่วงดุล เช่น การแต่งตั้งบุคคลในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือ การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ถูกครหาว่า ถูกชี้นำโดยพรรคการเมือง ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการระบบเลือกตั้งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงอิทธิพลของพรรคการเมืองได้ ด้วยเหตุนี้การมี ส.ส. และ ส.ว. ด้วยระบบแบบนี้จึงไม่แตกต่างกัน
นอกจากนี้ แม้ว่าในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 จะพยายามหาจุดสมดุลระหว่างการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง แต่ปัญหาเรื่องความไม่เป็นประชาธิปไตย และปัญหาเรื่องความไม่เป็นอิสระของฝ่ายการเมืองก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไป หากแต่ยังเพิ่มปัญหาความขัดแย้งภายใน ส.ว. ซึ่งแบ่งฝักแบ่งฝ่ายกันระหว่าง ส.ว. ที่มาจากการสรรหา กับ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้ง ด้วยเหตุนี้ การมีอยู่ของ ส.ว. จึงไม่สามารถลบข้อครหาที่ว่าเป็นตัวการสืบทอดอำนาจหรือรักษาอำนาจให้กับคณะรัฐประหารหรือฝ่ายรัฐบาลได้
สาม การมีวุฒิสภาทำให้สิ้นเปลืองเงินงบประมาณ
เนื่องจากระบบสภาคู่ทำให้มีจำนวนสมาชิกรัฐสภาเพิ่มขึ้น ต้องมีการตั้งคณะกรรมาธิการ เจ้าหน้าที่ธุรการ สถานที่ และอื่นๆ เพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัว ทำให้ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับฝ่ายนิติบัญญัติเพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย เช่น งบประมาณเกี่ยวกับ ส.ว. โดยถ้าดูจากเอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2554 เล่ม 10 ของสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี จะพบว่า สามารถลดงบประมาณในส่วนนี้ได้อย่างน้อย 1,100-1,200 ล้านบาทต่อปี 
"ระบบเลือกตั้ง-การมีส่วนร่วม" ความท้าทายของระบบสภาเดี่ยว
แม้ว่าข้อเสนอสภาเดี่ยวจะมีจุดแข็งในเรื่องของการลดความซ้ำซ้อน เพิ่มความคล่องตัวในการทำหน้าที่ออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ก็ไม่ได้การันตีว่า การพิจารณากฎหมายของสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ ในข้อเสนอของ 'ธนาวุฒิ สิริผดุงชัย' ผู้จัดทำวิทยานิพนธ์ในหัวข้อ "ระบบสภาเดี่ยว : ทางเลือกของระบบรัฐสภาไทย" จึงเสนอว่า ควรปรับปรุงหน่วยงานร่างกฎหมายของรัฐสภาให้มีคณะทำงานที่จะต้องมีผู้ทรงคุณวุฒิ ได้แก่ อาจารย์ในมหาวิทยาลัยหรือผู้มีประสบการณ์ในด้านนั้นๆ เข้ามามีส่วนร่วมยกร่างกฎหมาย และยังต้องมีหน่วยงานให้บริการข้อมูลด้านกฎหมายแก่ประประชาชน 
อีกทั้ง ยังเสนอให้มีการใช้กระบวนการนิติบัญญัติแบบพิเศษ เช่น หากเป็นร่างกฎหมายที่มีความสำคัญอย่างยิ่งหรืออาจมีผลกระทบต่อประชาชนเป็นวงกว้าง เช่น ร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชนหรือร่างกฎหมายเกี่ยวกับนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ร่างกฎหมายนั้นต้องผ่านกระบวนการตรากฎหมายที่ซับซ้อนขึ้น เช่น ให้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญจำนวน 30-50 คน ซึ่งประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญในด้านที่เกี่ยวข้องกับเพื่อทำงานร่วมกับคณะกรรมการสามัญที่รับผิดชอบร่างกฎหมายนั้น และคณะกรรมาธิการร่วมนี้มีหน้าที่จัดการรับฟังความคิดเห็นของสาธารณะ ตลอดจนศึกษาผลกระทบของร่างกฎหมายที่อาจมีต่อประชาชนและนำข้อมูลที่ได้มาวิเคราะห์นำเสนอต่อรัฐสภาอีกครั้ง
สำหรับการถ่วงสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร  'ธนาวุฒิ สิริผดุงชัย' เสนอให้เพิ่มบทบาทและอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล อีกทั้ง ต้องสร้างหลักประกันเรื่องความเป็นอิสระและการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันในกระบวนการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ โดยอาจจะใช้ระบบคณะกรรมการสรรหาที่มาจากสามฝ่าย ได้แก่ พรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล พรรคการเมืองฝ่ายค้าน และกรรมการสรรหาอีกจำนวนหนึ่งที่มาจากความตกลงร่วมกันของพรรคฝ่ายค้านและรัฐบาล
นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐสภามีหลักประกันสำหรับเสียงส่วนน้อย หรือเพื่อเป็นหลักประกันให้กับกลุ่มผลประโยชนืบางกลุ่ม เพื่อให้อำนาจนิติบัญญัติมีความหลากหลายมากพอ จึงควรมีการนำนำระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม หรือ Mixed Member Proportional (MMP) ซึ่งใช้ในประเทศเยอรมันและนิวซีแลนด์มาใช้ เพราะระบบเลือกตั้งดังกล่าวมีข้อดีที่สะท้อนเจตจำนงของประชาชนที่แสดงออกผ่านกระบวนการเลือกตั้งได้ดีที่สุด เพราะยังคงมี ส.ส. ทั้งแบบแบ่งเขต และ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ แต่ทว่า การคำนวณจำนวนที่นั่งของ ส.ส. ของแต่ละพรรคให้คำนวนจากคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองได้รับจากประชาชนทั้งประเทศ ซึ่งระบบเลือกตั้งดังกล่าวได้รับความยอมรับในเรื่องของการตอบสนองความหลากหลายของกลุ่มผลประโยชน์ และยังทำให้การเมืองมีเสถียรภาพ
ข้อมูลอ้างอิง
[1] ธนาวุฒิ สิริผดุงชัย, "ระบบสภาเดี่ยว : ทางเลือกของระบบรัฐสภาไทย," (ปริญญานิพนธ์การศึกษามหาบัณฑิต) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554, หน้าที่ 132. 
[2] อ้างแล้ว, หน้าที่ 143
[3] อ้างแล้ว, หน้าที่ 125