หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) ตามรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ

ท่ามกลางสถานการณ์บ้านเมืองที่ร้อนระอุ “10 ข้อเรียกร้อง” ปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ เป็นประเด็นหนึ่งที่ถกเถียงกันในพื้นที่สาธารณะได้อย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนในประวัติศาสตร์การเมืองไทย โดยหนึ่งในข้อเรียกร้องนั้นคือการให้ยกเลิก “มาตรา 6” ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่กำหนดห้ามมิให้บุคคลฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ และให้กลับไปใช้หลักการแบบในรัฐธรรมนูญฉบับแรก

มาตรา 6 ซึ่งมาจากหลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้นั้น มิใช่หลักการใหม่ที่เพิ่งปรากฏในยุคปัจจุบัน หากแต่ปรากฏร่องรอยตั้งแต่สามวันหลังจากอภิวัฒน์สยาม และเมื่อสืบสาวขึ้นไปจะพบว่าไทยได้หยิบยืมหลักการนี้มาจากอังกฤษ อย่างไรก็ดี หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ ไม่ได้มีแค่หลักคุ้มครองกษัตริย์ ห้ามมิให้บุคคลฟ้องพระมหากษัตริย์แต่เพียงอย่างเดียว หากแต่ยังมีหลักการอื่นที่กำกับควบคุมพระราชอำนาจประกอบกันด้วย คือ หลักการที่ว่า กษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจกระทำสิ่งต่างๆ ด้วยตัวเอง ต้องมีผู้ลงนามรับสนอง

เหตุผลเบื้องหลัง “เมื่อพระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้ ก็ทำผิดไม่ได้อยู่เอง”

ปรีดี พนมยงค์ แกนนำคณะราษฎรสายพลเรือน ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรก เคยอธิบายถึงหลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (King can do no wrong) ไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า “รัฐบาลราชาธิปตัยอำนาจจำกัด (Monarchie limitée) ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินไม่มีอำนาจในการแผ่นดินนอกจากอำนาจในการพิธีและลงพระนาม และยอมให้อ้างพระนามในกิจการต่างๆ แต่พระองค์มิได้ใช้อำนาจด้วยพระองค์เอง อำนาจทั้งหลายในการบริหารตกอยู่แก่คณเสนาบดี เช่นในประเทศอังกฤษ และเพราะเหตุที่พระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้นี้เอง จึ่งมีสุภาษิตอังกฤษอยู่ว่า “King can do no wrong” พระเจ้าแผ่นดินไม่อาจทำผิด ถ้าจะพูดกลับอีกอย่างหนึ่งก็คือเมื่อพระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้ ก็ทำผิดไม่ได้อยู่เอง”

จะเห็นได้จากคำอธิบายว่าแก่นแท้ของหลักการในมาตรา 6 ของปฐมรัฐธรรมนูญ ปรีดีได้หยิบยกมาจากหลัก The King Can Do No Wrong ของประเทศอังกฤษ ซึ่งมีรูปแบบของรัฐเหมือนกับไทย กล่าวคือ เป็นรัฐเดี่ยว และเป็นราชอาณาจักร มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแห่งรัฐ

โดยหลัก The King Can Do No Wrong ในอังกฤษ มีสาระสำคัญว่า การกระทำของกษัตริย์จะได้รับความคุ้มครองด้วยกฎหมาย แต่มีเงื่อนไขว่าการกระทำเหล่านั้นต้องเป็นไปตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี แม้แต่ในเรื่องรายละเอียดเล็กๆ น้อยๆ อย่างเช่น การกล่าววาจาในงานเปิดประชุมรัฐสภา การกล่าวหรือมีปฏิสันถารกับผู้นำต่างประเทศ ก็ต้องมีผู้รับสนอง อีกทั้งการกระทำของกษัตริย์ต้องเป็นไปตามความต้องการของประชาชนที่ออกเสียงเลือกตั้งด้วย สำหรับความรับผิดชอบทางกฎหมายนั้นจะตกอยู่ที่นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีผู้แนะนำต่อกษัตริย์หรือผู้รับสนอง

ศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย ได้อธิบายหลักการดังกล่าวไว้ในหนังสือ “คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ว่าด้วยกษัตริย์” ว่า ตามรัฐธรรมนูญไทยนั้น ควรยึดหลักที่ว่ากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ เพราะมีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบแทนกษัตริย์ เพื่อที่จะดำรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะ กษัตริย์ต้องเว้นไม่กระทำการที่จะทำให้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ เช่น แสดงออกความคิดเห็นทางการเมือง กล่าวถึงปัญหาในทางการเมืองที่กำลังเป็นที่โต้เถียงกันอยู่ในประเทศ

โดยเหตุที่ชีวิตประชาชนทุกคนเกี่ยวพันกับการเมือง มีการเลือกพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาล มีเพียงกษัตริย์ที่ไม่เป็นพรรคเป็นพวกใคร จึงต้องถือว่ากษัตริย์เป็นผู้ปกป้องรัฐธรรมนูญ (Hüter Der Verfassung: ฮือเทอร์ แดร์ แฟร์ฟาสซุง) เมื่อมีการกระทำสำคัญของรัฐ ต้องมีปรมาภิไธยของกษัตริย์ และโดยที่กษัตริย์ทรงเป็นกลาง ถ้าการกระทำเช่นว่านั้นไม่ถูกต้องตามวิถีทางรัฐธรรมนูญหรือขัดแย้งต่อกฎหมายกษัตริย์ก็ย่อมไม่พระราชทานพระปรมาภิไธยและการกระทำนั้นก็ไม่เป็นผล

หากพิจารณาตามหลักการดังกล่าว ทั้งจากคำอธิบายของปรีดี, หยุด แสงอุทัย และจากของอังกฤษ จะพบว่าหลักการนี้ไม่ได้คุ้มครองกษัตริย์อย่างสัมบูรณ์เสียทีเดียว แต่กษัตริย์เองก็ต้องมีหน้าที่บางอย่างที่ถูกกำกับไว้ด้วยจารีตทางรัฐธรรมนูญหรือตามกฎหมาย และต้องเคารพต่อประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ซึ่งสอดคล้องกับหลักการใหญ่คือหลักประชาธิปไตย

การคุ้มครองกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับจากอำนาจวินิจฉัยของสภา สู่กษัตริย์ผู้ละเมิดมิได้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทั้ง 20 ฉบับที่เคยมีมา ล้วนแต่รับรองการคุ้มครองมิให้กษัตริย์ถูกละเมิดหรือถูกฟ้องร้องได้ อย่างไรก็ดี ในแต่ละฉบับมีความแตกต่างกันในเชิงรายละเอียดเท่านั้น แต่หากพิจารณาในหลักการอันเป็นสาระสำคัญแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับแรกมีความแตกต่างจากฉบับอื่นๆ มากที่สุด โดยจากรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ สามารถแจกแจงลักษณะของการรับรองความคุ้มครองกษัตริย์ออกได้เป็นสามกลุ่มใหญ่ด้วยกัน ดังนี้

กลุ่มแรก รับรองมิให้กษัตริย์ถูกฟ้องร้องเป็นคดีอาญาต่อศาล แต่ให้สภาเป็นผู้วินิจฉัย

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 หรือรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย ซึ่งประกาศใช้เมื่อ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 อันเป็นรัชสมัยของรัชกาลที่ 7 ได้กำหนดไว้ในมาตรา 6 ว่า “กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องคดีอาชญายังโรงศาลไม่ได้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรจะวินิจฉัย” อันเป็นการคุ้มครองกษัตริย์ไม่ให้ต้องถูกฟ้องร้องในคดีอาชญา ซึ่งหมายความถึง ‘คดีอาญา’ เท่านั้น ไม่ได้ห้ามฟ้องร้องคดีทางแพ่งเพื่อเรียกเอาทรัพย์สิน และในมาตรา 7 ได้กำหนดเพิ่มว่า “การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” ย่อมสะท้อนว่าแม้กษัตริย์จะได้รับความคุ้มครอง แต่การกระทำต้องมีกรรมการราษฎรอันเป็นฝ่ายบริหารรับรู้ด้วย มิเช่นนั้นการกระทำนั้นจะสิ้นผลไป อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับแรก ก็ยังให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้วินิจฉัยการกระทำของกษัตริย์ อันเป็นเอกลักษณ์อย่างหนึ่งที่ไม่มีปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับอื่น

วิเชียร เพ่งพิศ ผู้เขียนวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์” ได้ตั้งข้อสังเกตว่า การให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาคดีกษัตริย์นั้น มีความเป็นไปได้ที่ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรก จะได้รับแรงบันดาลใจมาจากเนื้อหาที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสองฉบับของฝรั่งเศส จากหลักฐานสองประการ ประการแรก “ศาลสูงพิเศษแบบสาธารณรัฐ” ของฝรั่งเศส เคยถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของฝรั่งเศส ค.ศ. 1791 เพื่อพิจารณาคดีการเมืองต่อประมุขของรัฐ และประการที่สอง การกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรชั้นสูง ตั้งเป็นศาลเพื่อพิจารณาคดีที่ประธานาธิบดีเป็นจำเลยในคดีการเมือง ความผิดฐานกบฏ ผู้ที่จะฟ้องร้องได้คือสภาผู้แทนราษฎรชั้นต่ำ ซึ่งเนื้อหาดังกล่าวนี้ได้บรรจุในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่สาม ฉบับลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1875 และลงวันที่ 16 กรกฎาคม ค.ศ. 1875

อย่างไรก็ดี ในยุคสาธารณรัฐที่ห้า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของฝรั่งเศส ก็ไม่ได้นำหลักการดังกล่าวมาบรรจุไว้อีก เพียงแต่มีการกำหนดไว้ในมาตรา 67 ให้การดำเนินคดีต่อประธานาธิบดีต้องกระทำภายในหนึ่งเดือนหลังจากประธานาธิบดีพ้นวาระการดำรงตำแหน่ง

กลุ่มที่สอง รับรองสถานะของกษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะและละเมิดไม่ได้

รัฐธรรมนูญฉบับแรกบังคับใช้อยู่เป็นระยะเพียงห้าเดือนเศษเท่านั้น ก็ถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง ซึ่งประกาศใช้เมื่อ 10 ธันวาคม 2475 อันเป็นวันที่เรารู้จักกันในฐานะของ “วันรัฐธรรมนูญ” ทั้งนี้สืบเนื่องมาจากว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เติมคำว่า “ชั่วคราว” ต่อท้ายเข้าไป จึงทำให้บังคับใช้ได้เพียงชั่วคราวเท่านั้น โดยรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง เป็นผลผลิตมาจากการประนีประนอม ระหว่างคณะราษฎร ข้าราชการผู้ใหญ่ และกษัตริย์ ดังจะเห็นได้จากการกำหนดในมาตรา 3 ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” เป็นสาระสำคัญที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับแรก

ทั้งนี้ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง ไม่มีการขยายความเรื่องการห้ามฟ้องร้องกษัตริย์แต่อย่างใด แต่การระบุว่า “ละเมิดมิได้” ย่อมตีความได้ว่าไม่อาจฟ้องร้องต่อกษัตริย์ได้ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรือคดีอาญาก็ตาม โดยศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย ได้อธิบายไว้ว่าสำหรับคดีแพ่งกรณีที่เกี่ยวกับทรัพย์สิน ราษฎรสามารถฟ้องร้องสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ ส่วนกรณีกษัตริย์ทำละเมิด ผู้เสียหายได้แต่ทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอพระมหากรุณาธิคุณ

รัฐธรรมนูญฉบับที่สองบังคับใช้เป็นระยะเวลากว่า 13 ปี ก็ถูกยกเลิกด้วยรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม (9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489) โดยเหตุผลหนึ่งที่ระบุไว้ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม คือ “เหตุการณ์บ้านเมืองก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมาก ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทเฉพาะกาลอันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”

ปรีดี พนมยงค์ ได้เป็นเรี่ยวแรงสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญอีกครั้งโดยการดำรงตำแหน่งประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญในช่วงแรก ต่อมาภายหลังลาออกไปดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้พระยามานวราชเสวี ประธานสภาผู้แทนราษฎร มาดำรงตำแหน่งต่อ จนยกร่างแล้วเสร็จออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม สำหรับการคุ้มครองกษัตริย์ ก็ยังคงหลักเดิมเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง

รัฐธรรมนูญฉบับที่สามใช้บังคับได้เพียงหนึ่งปีกว่าเท่านั้น ก็ถูกยกเลิกไปด้วยการรัฐประหาร 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 และการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวซึ่งนับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่สี่ซึ่งการคุ้มครองกษัตริย์มิได้มีการเปลี่ยนแปลง ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าและฉบับที่หก มีรายละเอียดที่แตกต่างออกไป โดยขยายความห้ามบุคคลฟ้องร้องกษัตริย์

ภายหลังรัฐประหาร 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ได้มีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย 28 มกราคม พ.ศ. 2502 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ด อีกทั้งยังเป็นรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นผลผลิตจากคณะรัฐประหารฉบับแรก ที่หลีกเลี่ยงไปใช้คำว่า “ธรรมนูญการปกครอง” แทนคำว่ารัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ เหมือนฉบับก่อนๆ แต่ไม่มีการขยายความเรื่องห้ามฟ้องร้อง

กลุ่มที่สาม รับรองสถานะของกษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะและละเมิดไม่ได้ ขยายความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์

ภายหลังจากการรัฐประหารและใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่สี่ ก็ได้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ทำการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประกาศใช้เมื่อ 23 มีนาคม พ.ศ. 2492 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้า ที่ถึงแม้จะยังหยิบยกบทบัญญัติที่ระบุให้กษัตริย์อยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญสามฉบับก่อนหน้ามาบัญญัติไว้ แต่ก็มีจุดเปลี่ยนแปลงคือเพิ่มบทบัญญัติ “มาตรา 6 ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เพื่อขยายความว่าบุคคลใดๆ ก็ไม่อาจฟ้องร้องต่อกษัตริย์ได้ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรืออาญาก็ตาม

รัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าบังคับใช้เป็นเวลาสองปีกว่าเท่านั้น ประเทศไทยก็เข้าสู่สถานการณ์พลิกผันอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการรัฐประหารวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 เพื่อยึดอำนาจจากจอมพล ป. พิบูลสงคราม ต่อมาวันที่ 6 ธันวาคม 2494 ได้มีเหตุการณ์ที่น่าสนใจเป็นในมิติทางด้านกฎหมายเกิดขึ้น คือ ประกาศพระบรมราชโองการให้นำรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 (ฉบับที่สอง) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่สิ้นผลบังคับใช้ไปแล้ว กลับมาใช้ใหม่ และให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมให้สอดคล้องกับยุคสมัย

หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ในช่วงก่อนทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงรับรองไว้เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติม เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่หกได้มีการเพิ่มบทบัญญัติขยายความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์เหมือนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าเข้าไป

ภายหลังการรัฐประหารเมื่อ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ประเทศถูกปกครองภายใต้ ประกาศคณะปฏิวัติ และประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ดในวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2502 ต่อมา สสร.ได้ทำการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และประกาศใช้เมื่อ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่แปด โดยกลับมาใช้แนวทางเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าและหก คือขยายความการคุ้มครองกษัตริย์ไม่ให้ถูกฟ้องร้อง

ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ก็ได้เดินตามรอยแนวทางการรับรองห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ โดยในสาระสำคัญมิได้เปลี่ยนแปลงมากนัก มีเพียงการปรับเปลี่ยนในเชิงรูปแบบว่า จะขึ้นย่อหน้าใหม่ หรือรวบให้อยู่ในย่อหน้าเดียวกันของมาตรานั้น

รัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 หรือรัฐธรรมนูญ 2540 ได้มีการจัดตั้งศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญขึ้น ส่งผลให้การตีความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ย่อมขยายความออกไปว่า ห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ต่อศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ต่อมามีการรัฐประหารอีกครั้ง มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ที่แม้จะเป็นผลพวงของคณะรัฐประหารและเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่กลับไม่ใช้ชื่อว่า “ธรรมนูญการปกครอง” อีกต่อไป โดยรัฐธรรมนูญฉบับที่ 17 ยึดหลักการเดิม แต่ขยับเอาหลักการนี้ไปเขียนไว้เป็นมาตราแรก วรรคท้าย ซึ่งต่างจากในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่การคุ้มครองกษัตริย์ แม้จะอยู่ในมาตราต้นๆ แต่ไม่ได้อยู่ในมาตราหนึ่ง

ภายหลังจาก สสร. ได้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และบังคับใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 ก็ยังคงคุ้มครองกษัตริย์ไว้เช่นเดิม ต่อมาวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้กระทำการรัฐประหาร และมีประกาศ คสช. ฉบับที่ 5/2557 ให้รัฐธรรมนูญ 2550 สิ้นสุดลงชั่วคราว แต่ก็ยกเว้นหมวด 2 ไว้ การคุ้มครองกษัตริย์จึงยังดำรงอยู่ต่อไป ภายหลังประกาศ คสช. ฉบับที่ 11/2557 กำหนดให้รัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงถาวร แต่ก็ยกเว้นหมวด 2 ไว้เช่นกัน จึงอาจกล่าวได้ว่า แม้บ้านเมืองจะอยู่ในสภาวะไร้รัฐธรรมนูญเต็มรูปแบบ แต่กษัตริย์ก็ยังคงได้รับความคุ้มครองอยู่ ดังนั้น แม้ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 จะไม่มีบทบัญญัติคุ้มครองกษัตริย์ แต่รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 หมวด 2 ก็ยังมีผลดำรงอยู่ต่อไป กษัตริย์จึงยังได้รับความคุ้มครองแม้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 จะไม่ได้รับรองแจ้งชัด อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็ได้รับรองความคุ้มครองกษัตริย์ไว้เช่นเดิม

โฉมหน้า “ผู้ลงนามรับสนอง” พระบรมราชโองการ ในกรณีทั่วไปและกรณีพิเศษ

ตามระบอบประชาธิปไตย เมื่อกษัตริย์ถูกคุ้มครองไม่ให้ถูกฟ้องร้องได้แล้ว การกระทำของกษัตริย์นั้นย่อมต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายด้วย และการกระทำต่างๆ ต้องมีผู้ลงนามรับสนอง และบุคคลนั้นจะเป็นผู้รับผิด ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า กษัตริย์มิได้ใช้พระราชอำนาจในทางที่ริเริ่ม (Active) แต่เป็นการใช้อำนาจแบบเชิงรับ (Passive) เช่น กษัตริย์มีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี แต่การแต่งตั้งนั้นมิใช่ว่าจะแต่งตั้งผู้ใดก็ได้ตามอำเภอใจ แต่ต้องเป็นผู้ที่ได้รับเลือกผ่านมติมหาชน (จากประชาชนโดยตรงหรือจากรัฐสภา) เมื่อมีผู้ทูลเกล้าฯ เสนอรายชื่อแล้ว กษัตริย์จึงลงปรมาภิไธยเพื่อแต่งตั้งผู้นั้นเป็นนายกฯ และผู้ที่ลงนามรับสนอง คือผู้ที่ทูลเกล้าฯ รายชื่อนั้น ก็จะต้องเป็นผู้รับผิด ซึ่งหลักเช่นนี้เองที่ทำให้กษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยมีความแตกต่างจากกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยมีความผันผวนทางการเมืองมาก เนื่องด้วยวงจรการรัฐประหาร ออกประกาศคณะปฏิวัติและยกเลิกรัฐธรรมนูญ ทำให้ในประวัติศาสตร์มีระยะเวลาที่อยู่ในสภาวะไร้รัฐธรรมนูญอยู่เป็นช่วงๆ จากนั้นจึงมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และประกาศใช้ ดังนี้ โฉมหน้าของ “ผู้ลงนามรับสนอง” ตามรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจึงแตกต่างกันออกไป โดยแยกพิจารณาได้สองกรณี คือกรณีทั่วไป และกรณีพิเศษ

ผู้ลงนามรับสนอง กรณีทั่วไป

รัฐธรรมนูญฉบับที่สอง อันเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรก ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามหลักแบ่งแยกอำนาจเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ จึงเริ่มมีการแต่งตั้งบุคคลที่เป็นประมุขของฝ่ายนั้นๆ มาดำรงตำแหน่ง ซึ่งจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เริ่มมีการวางหลักว่าการแต่งตั้งตำแหน่งประมุขของอำนาจใด ผู้ลงนามรับสนองต้องเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอื่น โดยการตั้งนายกรัฐมนตรี อันเป็นประมุขของฝ่ายบริหาร กำหนดให้ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติ คือ ประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ในขณะที่การลงปรมาภิไธยในบทกฎหมาย รวมไปถึงพระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใดๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน กำหนดให้รัฐมนตรีอันเป็นฝ่ายบริหารต้องลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบ ดังนั้น หากเรื่องดังกล่าวมีความบกพร่องประการใด รัฐมนตรีผู้ลงนามในสิ่งนั้นจะต้องรับผิดชอบ โดยที่กษัตริย์ไม่ต้องรับผิด

โฉมหน้าของผู้รับสนองพระบรมราชโองการในกรณีปกติ จึงวนเวียนอยู่ที่นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี หรือประธานสภา ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับรูปแบบของสภาด้วย เช่น ในรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม กำหนดให้รัฐสภามีสองสภา คือ พฤฒสภา และสภาผู้แทนราษฎร ในการตั้งนายกรัฐมนตรี จึงได้กำหนดให้ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ รัฐธรรมนูญฉบับที่หก เป็นสภาเดี่ยว มีเพียงสภาผู้แทนราษฎร การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี จึงให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าได้บัญญัติเรื่อง “องคมนตรี” ขึ้นมา ซึ่งมีลักษณะหน้าที่คล้ายกับอภิรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับที่สี่ และให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจแต่งตั้งองคมนตรีตามพระราชอัธยาศัย การแต่งตั้งประธานองคมนตรี ให้ฝ่ายนิติบัญญัติ คือ ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนอง ส่วนการแต่งตั้งองคมนตรีให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนอง

นอกจากพระราชอำนาจในการแต่งตั้งองคมนตรี กษัตริย์ยังมีอำนาจในการแต่งตั้งวุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าได้กำหนดให้ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา คือ ประธานองคมนตรี สำหรับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี กำหนดให้ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติคือประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

เนื่องจากพัฒนาการทางการเมือง และหน่วยงานภาครัฐที่เพิ่มมากขึ้น จึงส่งผลให้พระราชอำนาจในทางพิธีมีรายละเอียดมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 (7 ตุลาคม พ.ศ. 2517) ที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ต้องมีบทบาทในการลงพระปรมาภิไธยในประเด็นที่ลงรายละเอียดมากกว่าในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เช่น การแต่งตั้งข้าราชการฝ่ายรัฐสภาตำแหน่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงและอธิบดี และการให้พ้นจากตำแหน่ง การแต่งตั้งผู้ตรวจเงินแผ่นดินของรัฐสภา พระบรมราชโองการประกาศเรียกประชุมรัฐสภาเป็นการประชุมสมัยวิสามัญ ฯลฯ ซึ่งโดยหลักแล้วมักกำหนดให้ประมุขของฝ่ายที่เกี่ยวข้องเป็นผู้ลงนามรับสนอง กรณีเหล่านี้เกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ จึงมีประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนอง

ผู้ลงนามรับสนอง กรณี “พิเศษ”

เนื่องจากประเทศไทยมีการรัฐประหารและต้องเขียนรัฐธรรมนูญใหม่อยู่บ่อยครั้ง โฉมหน้าของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจึงเปลี่ยนแปลงไปบ้าง และในบางครั้งอาจไม่ได้เป็นผู้แทนของปวงชน ในบางกรณีคณะรัฐประหารก็อาจจะแปรสถานะอยู่ในรูปแบบอื่น และกลายเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ดังตัวอย่างต่อไปนี้

ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก ซึ่งประกาศใช้สามวันหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง ได้กำหนดไว้ในมาตรา 7 ให้ “การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” และพระราชอำนาจอื่นๆ การตั้งการถอดตำแหน่งเสนาบดี การให้สัตยาบันสัญญาทางพระราชไมตรี การประกาศสงคราม ก็ทรงใช้ตาม “คำแนะนำ” ของคณะกรรมการราษฎร ซึ่งตำแหน่งดังกล่าวในปัจจุบันมีชื่อเรียกว่าคณะรัฐมนตรี จึงอาจกล่าวได้ว่าภายใต้บรรยากาศแห่งการเข้าสู่ระบอบใหม่ รัฐธรรมนูญฉบับแรกได้กำหนดผู้ลงนามรับสนองไว้โดยยึดหลักเดียวกันกับทางอังกฤษ

รัฐธรรมนูญฉบับที่สี่ของประเทศไทย ที่มีชื่อเรียกลำลองว่า “รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม” เนื่องจากมีเรื่องเล่าว่า นาวาอากาศเอก กาจ กาจสงคราม หนึ่งในผู้ก่อการรัฐประหารและผู้ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้ซ่อนเอาไว้ที่ใต้ตุ่ม กำหนดไว้ในมาตรา 9 ให้ “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน” ซึ่งเป็นการนำองค์กรที่เคยใช้ในยุคระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์กลับมาใช้ใหม่ภายหลังจากเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้ว ในการตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญฉบับที่สี่จึงกำหนดให้ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ไม่ได้กำหนดให้ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้รับสนอง แม้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะกำหนดให้มีฝ่ายนิติบัญญัติ คือ วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม

ภายหลังจากการใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ห้าและหก ประเทศไทยได้เข้าสู่วงจรรัฐประหาร มีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย 28 มกราคม พ.ศ. 2502 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ด กำหนดให้ สสร. ที่พระมหากษัตริย์ทรงตั้งมีหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญและให้มีฐานะเป็นรัฐสภา ทำหน้าที่นิติบัญญัติด้วย ประธานสภาจึงหมายถึงประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญด้วยเช่นกัน ดังนั้น การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ และการตั้งนายกรัฐมนตรี ที่กำหนดให้ประธานสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ จึงหมายถึงประธาน สสร.

ทั้งนี้มีข้อสังเกตว่า บุคคลผู้ลงนามรับสนองจากรัฐธรรมนูญดังกล่าว ไม่ได้มีความเชื่อมโยงกับประชาชนแต่อย่างใด อีกทั้งยังมีความคลุมเครือในแง่ว่า ผู้ที่ลงนามรับสนอง เป็นผู้ที่กษัตริย์แต่งตั้งเอง

หลังจาก สสร. ได้ร่างรัฐธรรมนูญและประกาศใช้เมื่อ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511 นับเป็นฉบับที่แปด เพียงสามปีเศษก็ถูกยกเลิกเนื่องจากการรัฐประหารนำโดยจอมพล ถนอม กิตติขจร ผู้เล่นคนสำคัญในโฉมหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทย นับแต่วันรัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514 จวบจนถึงวันที่ 14 ธันวาคม 2515 เป็นเวลาหนึ่งปีเศษที่ประเทศไทยถูกปกครองภายใต้ประกาศณะปฏิวัติแทนที่จะเป็นรัฐธรรมนูญเหมือนประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยและเป็นนิติรัฐเหมือนประเทศอื่นๆ

ในรัฐธรรมนูญฉบับที่เก้า การประกาศใช้รัฐธรรมนูญและการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งกษัตริย์แต่งตั้ง ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ส่วนการลงนามรับสนองในบรรดาบทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใดๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน กำหนดไว้เหมือนในรัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ด อาจกล่าวได้ว่าเรื่องการลงนามรับสนองนั้น เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ดทั้งสิ้น มีข้อแตกต่างเล็กน้อยที่ สสร. ที่ร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติด้วย กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น

หลังจากเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ประเทศไทยก็กลับเข้าสู่วงจรรัฐประหารเช่นเดิม มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 11 สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินซึ่งแปรสภาพมาจากคณะรัฐประหารได้ทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โดยประธานสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินมีบทบาทเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานองคมนตรีหรือให้ประธานองคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง สำหรับพระบรมราชโองการตั้งนายกรัฐมนตรี ผู้ลงนามรับสนองในบรรดากฎหมายฯ ยังคงหลักการเดิม คือ ให้ฝ่ายบริหาร นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนอง

_____________________________________________________________________

เอกสารอ้างอิงสำหรับผู้สนใจค้นคว้าเพิ่มเติม

หนังสือ

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์), “คำอธิบายกฎหมายปกครอง,” ใน ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของปรีดี พนมยงค์, จัดพิมพ์โดยมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เนื่องในโอกาสครบรอบ 100 วัน แห่งการอสัญกรรมของผู้ประศาสน์การ ปรีดี พนมยงค์ 9 สิงหาคม 2526, (กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526)

หยุด แสงอุทัย, คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ว่าด้วยพระมหากษัตริย์, (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2551)

วิทยานิพนธ์

วิเชียร เพ่งพิศ. “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์.” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2559.

ธราธร มุมทอง. “หลัก The King can do no wrong ตามรัฐธรรมนูญอังกฤษ.” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557.

You May Also Like
อ่าน

ข้าราชการลาออกชั่วคราวเพื่อลงสมัคร สว. 67 ได้

กฎหมายหลายฉบับได้เปิดช่องให้ข้าราชการปัจจุบันสามารถลาออกเพื่อสมัครเป็น สว. ได้โดยมีผลทันทีนับแต่วันที่ยื่นลาออก และหากไม่ได้รับการเลือกเป็น สว. ก็ยังมีทางเลือกสามารถกลับไปรับราชการได้ตามเดิมเช่นกัน
อ่าน

ลาออกสมาชิกพรรค ไปสมัคร สว. 67 ต้องทำยังไง?

สำหรับการสมัคร สว. ชุดใหม่ ที่จะเริ่มสมัครได้เร็วสุดในช่วงกลางเดือนพฤษภาคม 2567 มีการกำหนดไว;jkผู้สมัคร สว. ทุกคนจะต้องไม่สังกัดพรรคการเมือ สำหรับผู้ที่อยากสมัคร สว. ที่ยังคงเป็นสมาชิกพรรคการเมืองอยู่ หากต้องการลาออกจากพรรคการเมืองต้องทำอย่างไร ชวนดูวิธีการลาออกสมาชิกพรรคการเมือง