ยืนยัน! รัฐธรรมนูญ แก้ได้ “ทุกหมวด ทุกมาตรา” ปัจจุบันไม่มีข้อห้าม อดีตก็ไม่เคยมีข้อห้าม

ยืนยัน! รัฐธรรมนูญ แก้ได้ “ทุกหมวด ทุกมาตรา”
ปัจจุบันไม่มีข้อห้าม อดีตก็ไม่เคยมีข้อห้าม

รัฐธรรมนูญนั้นสามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้ทุกมาตราจริงหรือไม่?

มีความเข้าใจว่า รัฐธรรมนูญ หมวด 1 บททั่วไปและหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ต้องห้ามไม่ให้แก้ไข ซึ่งเป็นความเข้าใจที่ผิด

ในปี 2563 มีการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจากพรรคการเมืองต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นร่างที่เสนอโดยพรรคร่วมรัฐบาล หรือพรรคฝ่ายค้านอย่างพรรคเพื่อไทย ซึ่งเสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ขึ้นมาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่กลับระบุไว้ชัดเจนว่า ห้ามแก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ยิ่งตอกย้ำให้ความเข้าใจผิดนี้กระจายต่อไปอีก แต่ตามตัวบทของรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีมาตราใดที่กำหนดว่า ห้ามแก้ไขหมวดดังกล่าว 

ดังนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ย่อมสามารถแก้ได้ทุกหมวด ทุกมาตรา

ข้อห้ามแก้รัฐธรรมนูญ เรื่องรูปแบบของรัฐและระบอบการปกครอง

ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญที่ใช้ปกครองประเทศมาแล้ว 20 ฉบับ และนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2475 เป็นต้นมา ในสามมาตราแรกของรัฐธรรมนูญทุกฉบับจะยืนยันหลักการเดียวกัน คือ อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ประเทศไทยเป็นอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกไม่ได้ และ ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัติรย์ทรงเป็นประมุข

รัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมากำหนดรูปแบบของรัฐและระบอบการปกครองไว้อย่างชัดเจน โดยไม่เคยปรากฏว่า ประเด็นเหล่านี้จะต้องห้ามไม่ให้แก้ไข จนกระทั่งในรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นฉบับแรกที่กำหนดข้อห้ามในการแก้ไขเนื้อหาของรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรก ในมาตรา 313 (1) วรรคสอง ว่า “ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะเสนอมิได้”  

และรัฐธรรมนูญฉบับหลังจากนั้นก็ได้กำหนดข้อห้ามแบบเดียวกันต่อเรื่อยมาใน รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 291(1) วรรคสอง ว่า “ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัติรย์เป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะเสนอมิได้” และ รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 255 ว่า “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้”

รัฐธรรมนูญสามฉบับหลังกำหนดว่า ห้ามมิให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมที่เป็นผลต่อการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐหรือระบอบการปกครอง ซึ่งหลักการนี้กำหนดอยู่ในมาตรา 1 และมาตรา 2 นั่นหมายความว่า ห้ามเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญเรื่องรูปแบบของรัฐหรือรูปแบบการปกครองไปเป็นรูปแบบอื่น  ซึ่งอยู่ในหมวดที่หนึ่ง “บททั่วไป” หมวดนี้มีทั้งหมด 5 มาตรา แต่รัฐธรรมนูญสามฉบับหลัง ก็ไม่ได้กำหนดว่าห้ามแก้ไขประเด็นอื่นๆ ในหมวด 1 และไม่เคยมีข้อกำหนดที่ห้ามแก้ไขหมวด 2 

อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้ห้ามแก้ไขมาตรา 1 และมาตรา 2 โดยเด็ดขาด ถ้าหากเป็นการแก้ไขหรือเพิ่มเติมถ้อยคำบางคำ แต่โดยรวมแล้วยังคงสาระสำคัญเดิมที่ว่า ประเทศไทยเป็นอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกไม่ได้ และปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัติรย์ทรงเป็นประมุข ก็ยังสามารถแก้ไขได้

บทบัญญัติที่กำหนดให้ต้องทำประชามติก่อนแก้รัฐธรรมนูญ

ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 กำหนดวิธีการไว้ว่า จะต้องมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณา และจะต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภาทั้งหมดแล้วจึงจะสามารถนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้ลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้ในลำดับถัดไป โดยกำหนดว่าหากเป็นเรื่องดังต่อไปนี้ ตามที่มาตรา 256(8) ระบุไว้  ก็จะต้องมีการทำประชามติก่อน จึงจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ ได้ 

1. หมวด 1 บททั่วไป

2. หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 

3. หมวด 15 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ

4. เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ

5. เรื่องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ

6. เรื่องที่ทำให้ศาล หรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่ หรืออำนาจใด 

มาตราดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น สามารถกระทำได้ทุกเรื่อง เพียงแต่จะต้องเป็นไปตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ หากเป็นข้อเสนอแก้ไขที่เกี่ยวข้องกับรูปแบบของรัฐหรือระบอบการปกครองของประเทศ ก็จะต้องผ่านการทำประชามติจากประชาชนด้วย

เช่นนี้ บทบัญญัติในหมวด 1 ว่าด้วยบททั่วไป และหมวด 2 ว่าด้วยพระมหากษัติรย์ จึงไม่ใช่เรื่องที่รัฐธรรมนูญกำหนดห้าม “แตะต้อง” ตามที่หลายคนเข้าใจ 

หากบริบททางสังคมเปลี่ยนแปลงไป กติกาสูงสุดของประเทศก็มีความจำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้สอดคล้องและตอบสนองความต้องการของประชาชนให้ได้มากที่สุดไม่ว่าจะเป็นเรื่องใดก็ตาม รวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็เป็นหนึ่งในอำนาจที่รับรองโดยรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว การเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ว่าในหมวดใด มาตราใด ย่อมเป็นสิทธิอันชอบธรรมที่ประชาชนสามารถเรียกร้องให้เกิดขึ้นได้

หากมีการเสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) พร้อมกับข้อกำหนดห้ามแก้ไขในบางประเด็น บางหมวด บางมาตรา จึงเป็นข้อจำกัดที่ไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับไหนของไทย และจะทำให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ได้รับการยอมรับอย่างแท้จริง