ยุบสภาอย่างไร ให้ได้ประชาธิปไตยคืนมา

ข้อเรียกร้องให้รัฐบาล “ยุบสภา” เริ่มดังขึ้นเรื่อยๆ เมื่อกลุ่มนักเรียนนักศึกษาทั่วประเทศกำลังกลับมารวมตัวกันอีกครั้ง หลังเว้นช่วงกิจกรรมไปจากสถานการณ์การระบาดของโควิด 19 เป็นเวลาหลายเดือน โดยการกลับมาครั้งนี้มีข้อเรียกร้องที่ชัดเจนอย่างน้อยสามประการ คือ ให้รัฐยุติการคุกคามประชาชน ให้รัฐบาลยุบสภา และให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ทว่าคำถามสำคัญ คือ ระหว่างการยุบสภาให้มีการเลือกตั้งใหม่ กับการแก้รัฐธรรมนูญก่อนแล้วจึงยุบสภา แนวทางไหนที่มีความเป็นไปได้มากกว่ากันที่จะพาประเทศไทยกลับคืนสู่ประชาธิปไตย

ทั้งนี้ หากตัดสินใจให้ “ยุบสภาก่อนการแก้รัฐธรรมนูญ” การเลือกตั้งใหม่หลังยุบสภาจะกลายเป็นสนามสำคัญในการผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยพรรคที่สนับสนุนระบอบประชาธิปไตยต้องกำชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายให้ได้เพื่อสร้างความชอบธรรมในการกดดันให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือ ถ้าเลือกเส้นทางแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อนยุบสภา กลไกสภาก็จะกลายเป็นสนามสำคัญที่จะต้องหาทางแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อนจะนำไปสู่การเลือกตั้งครั้งใหม่ในบรรยากาศที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น 

แต่สิ่งสำคัญที่สุดก็คือ ไม่ว่าทางเลือกแบบไหน ตัวแปรที่สำคัญที่สุดก็คือ “เสียงประชาชน”

ถ้า “ยุบก่อนแก้” ต้องชนะเลือกตั้งเพื่อมาแก้รัฐธรรมนูญ

การยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ ดูเป็นเส้นทางที่รัฐบาล คสช. มีต้นทุนที่ต้องจ่ายน้อยที่สุดหากคิดจะกลับเข้ามาสู่อำนาจอีกครั้ง เพราะถ้าหากชนะเลือกตั้งเพียงเล็กน้อยก็ยังมีกลไกอีกหลากหลายตามรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เป็นทั้งตัวช่วยในการตั้งรัฐบาล และช่วยโค่นล้มรัฐบาลที่เป็นฝ่ายตรงข้าม แต่ก็ใช่ว่า คสช. จะมีต้นทุนการลงสนามเลือกตั้งที่ต่ำ เพราะกลเกมการเลือกตั้งที่ คสช. ออกแบบไว้ ก็ทำให้ฝ่ายสนับสนุน คสช.เองพบกับความยากลำบาก ยิ่งในช่วงเวลาที่ไม่ได้มีอำนาจพิเศษอย่าง “มาตรา 44” หรือ “สิทธิพิเศษ” อยู่ในมือเหมือนเมื่อครั้งการเลือกตั้งใน ปี 2562 

ดังนั้น การยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม่ คสช.ต้องใช้ต้นทุนลงสู่สนามเลือกตั้งที่สูงกว่าเดิม ซึ่งไม่ต่างจากพรรคการเมืองฝ่ายค้าน หรือฝ่ายที่ประกาศไม่สนับสนุนการสืบอำนาจ คสช. ก็ต้องกลับมาสู้กันในกติกาสุดพิสดารแบบเต็มรูปแบบอีกครั้ง ซึ่งต้องฝ่าฟันอุปสรรคสำคัญอย่างน้อยสามข้อ ได้แก่

หนึ่ง พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง ปี 2560 หรือ “พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ” สร้างเงื่อนไขในการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองไว้ว่า พรรคการเมืองจะต้องมีสมาชิกพรรคไม่น้อยกว่า 5,000 คน ต้องมีสาขาพรรคภาคละหนึ่งสาขา และแต่ละสาขาต้องมีสมาชิกไม่น้อยกว่า 500 คน อีกทั้ง การจะส่งผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขตในเขตเลือกตั้งใด ยังจำเป็นจะต้องมี “สาขาพรรคการเมือง” หรือ “ตัวแทนพรรคการเมืองประจำจังหวัด” และต้องมีสมาชิกในจังหวัดไม่น้อยกว่า 100 คน 

จากข้อมูลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2563 พบว่า จากพรรคการเมืองทั้ง 27 พรรคที่ได้เข้ามาในสภา ไม่มีพรรคใดที่มีความพร้อมพอจะส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้ทุกเขต เนื่องจากจำนวนสาขาพรรคและตัวแทนจังหวัดไม่ครบ โดยพรรคที่สามารถส่งผู้สมัครได้มากที่สุด คือ พรรคเพื่อไทย ที่สามารถส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้ 233 เขต จาก 350 เขต อีกทั้งการส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งใหม่จะผ่านขั้นตอนการคัดเลือกผู้สมัครขั้นต้น หรือ ไพรมารีโหวต (Primary Vote) ที่ต้องให้สมาชิกไม่น้อยกว่า 50 คน มาประชุมเลือกตัวแทนลงสมัครรับเลือกตั้ง ซึ่งสร้างภาระให้กับบรรดาพรรคการเมืองทุกพรรค

สอง ระบบเลือกตั้งแบบ MMA

แม้ว่าพรรคการเมืองใดจะปฏิบัติตาม พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ ได้ แต่ก็ยังต้องมารับมือกับระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม หรือ ที่นิยมเรียกกันว่า “MMA” ซึ่งปัญหาสำคัญของระบบเลือกตั้งนี้ คือ มีบัตรเลือกตั้งเพียงหนึ่งใบ ประชาชนกาได้หนึ่งครั้งแต่มีผลอย่างน้อยสองทาง คือ มีผลต่อคะแนนผู้สมัครรับเลือกตั้งในแต่ละเขต และมีผลต่อการคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ

โดยไฮไลท์สำคัญอยู่ที่ “วิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ” ที่จะเอาผลคะแนนเลือกตั้งของผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขต มาคำนวณเป็นจำนวน ส.ส. ที่แต่ละพรรคพึงมี จากนั้นให้ไปหักออกด้วยจำนวน ส.ส.เขต แล้วจึงนำมาเป็นจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรค ซึ่งวิธีการคำนวณดังกล่าวจะส่งผลให้พรรคการเมืองที่เคยได้ ส.ส. เขต จำนวนมากเสียเปรียบ เพราะไปจำกัดจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ดังที่เกิดกับพรรคเพื่อไทยในการเลือกตั้ง ปี 2562 ที่ไม่ได้รับการจัดสรรที่นั่ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อแม้แต่คนเดียว

ในขณะที่พรรคที่มีฐานเสียง ส.ส.เขตที่เข้มแข็ง อย่างพรรคภูมิใจไทย หรือพรรคพลังประชารัฐที่ใช้กลยุทธ์ดูดตัวผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นมาเข้าพรรค หรือพรรคที่ได้รับคะแนนนิยมทั่วประเทศสูง แต่ได้ ส.ส.เขตน้อย อย่างพรรคอนาคตใหม่ ก็จะได้ “โบนัส” เป็น ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อมาทดแทน ดังนั้น ระบบเลือกตั้งแบบนี้จึงนำไปสู่ “ระบบสภาหลายพรรค” ที่ไม่มีพรรคไหนชนะกันเด็ดขาด และเป็นอุปสรรคต่อการจัดตั้งรัฐบาล

สาม ส.ว. นั่งรอเลือกนายกฯ

ภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 หมวดเฉพาะกาลกำหนดให้การเลือกนายกรัฐมนตรีจะต้องอาศัยเสียงเห็นชอบจากทั้งรัฐสภา กล่าวคือ ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ชุดพิเศษของ คสช. จะมีอำนาจในการเลือกนายกฯ คนใหม่เหมือนกัน ดังนั้น การจะเอาชนะเสียงของ ส.ว. เพื่อเป็นพรรคที่จะจัดตั้งรัฐบาล พรรคการเมืองฝ่ายประชาธิปไตยต้องรวมเสียงกันให้ได้มากกว่า 376 เสียง (ครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งสองสภา) ซึ่งจากผลการเลือกตั้งเมื่อ ปี 2562 พรรคฝ่ายประชาธิปไตย ได้ ส.ส. ไปเพียง 246 ที่นั่ง

หรือถ้าจะใช้กลยุทธ์ควบรวมพรรคการเมืองเพื่อรวมคะแนนเสียง พรรคฝ่ายประชาธิปไตยจะต้องได้คะแนนจากผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งทั่วประเทศไม่น้อยกว่าร้อยละ 75.2 เพื่อนำมาใช้เป็นเลขฐานการคำนวณที่นั่ง ส.ส. จาก 500 ที่นั่ง ให้ได้ 376 ที่นั่ง ซึ่งถ้านำเลขร้อยละ 75.2 มาแปลงเป็นจำนวนผู้มาใช้สิทธิ์เลือกตั้งเมื่อปี 2562 จะพบว่า พรรคฝ่ายประชาธิปไตยต้องได้คะแนนเสียงรวมกันทั่วประเทศ ไม่น้อยกว่า 28 ล้านเสียง จึงจะสามารถจัดตั้งรัฐบาลเพื่อชี้ขาดทางนโยบายได้ 

ถ้า “แก้ก่อนยุบ” ต้องลบล้างมรดก คสช. ก่อนเลือกตั้ง

แนวทางที่สองของการยุบสภาเพื่อให้กลับสู่ประชาธิปไตย คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จเสียก่อน เพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยบริสุทธิ์ ภายใต้กติกาที่เป็นธรรมไม่ติดกับดักตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ดังนั้น หากจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็ต้องลบล้างสิ่งที่เป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตยออกไปก่อน อาทิ ช่องทางนายกฯ คนนอก หรือนายกฯ ในบัญชีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน รวมไปถึงการมี ส.ว.ที่มาจากระบบคัดสรรของคนกลุ่มเล็กๆ แต่มีอำนาจสูสีสภาที่มาจากการเลือกตั้งของคนทั้งประเทศ เป็นต้น

แต่ทว่าการจะไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะหลักเกณฑ์ที่ถูกออกแบบไว้ ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีเงื่อนไขเยอะที่สุดในประวัติศาสตร์ โดยอุปสรรคสำคัญมีอยู่สามประการ ได้แก่

หนึ่ง การแก้รัฐธรรมนูญ ต้องใช้เสียง ส.ว. ไม่น้อยกว่า “หนึ่งในสาม” 

ในมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้การผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระแรก นอกจากจะต้องได้เสียงเห็นชอบจากทั้ง ส.ส. และ ส.ว. รวมกันไม่น้อยกว่า 375 เสียงแล้ว ในจำนวนนี้ต้องมีเสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของวุฒิสภา หรือประมาณ 84 เสียง ซึ่งหมายความว่า ต่อให้ ส.ส. รวมเสียงกันได้เกิน 376 เสียง แต่ไม่มี ส.ว. ยอมลงมติเห็นชอบให้ ข้อเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญก็จะเป็นอันตกไป

สอง การแก้รัฐธรรมนูญ ต้องได้เสียงจากพรรคที่ไม่ได้เป็นรัฐบาลหรือคุมสภา

ในมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ยังกำหนดด้วยว่า ในการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่สาม นอกจากจะต้องได้รับเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภาแล้ว ยังต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน ซึ่งนอกจากจะนับจำนวนจาก ส.ส. เจ็ดพรรคฝ่ายค้านแล้ว ยังต้องนับรวม ส.ส. พรรคฝ่ายรัฐบาลที่ไม่มีเก้าอี้รัฐมนตรีเข้ามาด้วย เช่น พรรคไทยศิวิไลซ์ พรรครักษ์ผืนป่าประเทศไทย พรรคประชาภิวัฒน์ ฯลฯ 

สาม การแก้รัฐธรรมนูญในบางประเด็นต้องจัดทำประชามติ

แม้ว่าร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะผ่านมติของรัฐสภามาได้ แต่มาตรา 256 ยังกำหนดให้มีขั้นตอนการทำประชามติไว้ด้วย ในกรณีที่เป็นการแก้ไขเกี่ยวกับหมวดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การแก้ไขเรื่องคุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้ามของนักการเมือง หรือเรื่องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ เป็นต้น

หากพิจารณาจากอุปสรรคทั้งสามประการ การจะแก้รัฐธรรมนูญโดยอาศัยกลไกเท่าที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญคงไม่เพียงพอ ดังนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงหลีกไม่พ้น “พลังของประชาชน” ที่จะกดดันรัฐบาล เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในประวัติศาสตร์ สมัย “14 ตุลาคม 2516 วันมหาวิปโยค” ที่ทำให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ 2517 ที่วางหลักการสำคัญไว้ เช่น ห้ามนิรโทษกรรมผู้ทำผิดเกี่ยวกับการล้มล้างระบอบกษัตริย์และล้มล้างรัฐธรรมนูญ แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง โดยให้ ส.ส. และ ส.ว. ห้ามเป็นข้าราชการประจำ และให้สมาชิกรัฐสภา รวมทั้งนายกฯ ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินต่อประธานรัฐสภา เป็นต้น