ในยุคสมัยที่ทั่วโลกเชื่อมโยงกันมากขึ้นด้วยระบบข้อมูลข่าวสารและการเดินทางที่สะดวกมากขึ้นเรื่อยๆ การค้าการลงทุนในระดับระหว่างประเทศจึงเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และส่งผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนในทุกระดับ ประชาชนคนธรรมดาก็อาจเป็นผู้สูญเสียผลประโยชน์หรือวิถีชีวิตจากการเข้าตกลงผูกมัดตามข้อสัญญาที่รัฐเป็นภาคีร่วมกับรัฐอื่นได้ เช่น ข้อตกลงที่มีผลด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่อาจทำให้ต้องซื้อยารักษาโรคในราคาแพง หรือทำให้เกษตรกรปลูกพืชบางชนิดไม่ได้
และด้วยสภาพการเมืองที่ชนชั้น “นายทุน” ซึ่งอาจได้รับผลประโยชน์จากข้อตกลงทางการค้า มีความใกล้ชิดหรือมีอิทธิพลต่อชนชั้นนำทางการเมืองซึ่งมีอำนาจในการตัดสินใจเพื่อเข้าทำสัญญาระหว่างประเทศ จึงมีความเสี่ยงที่การตัดสินใจของรัฐบาลเพื่อเข้าร่วมเป็นภาคีในข้อตกลงระหว่างประเทศที่ก่อให้เกิดภาระผูกพันกับรัฐบาลไทย เป็นไปโดยเอื้อประโยชน์ของชนชั้นนายทุนค่อนข้างมาก และให้ความสำคัญกับผลประโยชน์ของประชาชนน้อยกว่า ทั้งนี้เนื่องจากในความรับรู้และมุมมองของประชาชนการทำสัญญาระหว่างประเทศก็เป็นเรื่องไกลตัวที่เข้าถึงข้อมูลเพื่อศึกษาได้ยากอยู่แล้ว
รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 190 เคยกำหนดหลักการเพื่อคุ้มครองประชาชนไว้ว่า ก่อนการดำเนินการกระทำสัญญาอันมีผลกระทบต่อความเปลี่ยนแปลงต่ออาณาเขต ความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคม หรือมีผลผูกพันอย่างมีนัยสำคัญด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ รัฐบาลต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน
ต่อมารัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดเรื่องนี้ไว้ในมาตรา 178 โดยยังมีหลักการว่า การเข้าทำสัญญาระหว่างประเทศที่อาจมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่หลักการสำคัญบางอย่างได้หายไปจากรัฐธรรมนูญปัจจุบัน เช่น
1) การกำหนดให้รัฐบาลต้องให้ข้อมูล และรับฟังความคิดเห็นต่อประชาชน “ก่อน” การดำเนินการ
2) การกำหนดให้รัฐบาลต้องชี้แจงต่อรัฐสภา และเสนอกรอบการเจรจาให้รัฐสภาเห็นชอบ “ก่อน” การดำเนินการ
3) การกำหนดให้รัฐบาลต้องเปิดให้ประชาชนเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาได้
แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ก็ยังกำหนดไว้ด้วยว่า ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญาด้วย ทำให้รัฐบาลมีหน้าที่ต้องออกกฎหมายมารองรับ และกำหนดรายละเอียดวิธีการที่จะเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในขั้นตอนการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศด้วย
ภาคประชาชนเคยเสนอกฎหมายแล้ว แต่ไปไม่รอด
ภายใต้กรอบที่บังคับให้รัฐบาลต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ชัดเจนกว่าตามรัฐธรรมนูญ 2550 กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน หรือ เอฟทีเอ ว็อทช์ (FTA Watch) เคยผลักดันให้เกิดกฎหมายเพื่อกำหนดขั้นตอนและวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนชื่อว่า ร่าง พ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ พ.ศ. …. โดยจัดกิจกรรมรณรงค์ให้ประชาชนมาเข้าชื่อกันให้ครบ 10,000 ชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย
ในร่างกฎหมายฉบับที่ประชาชนจัดทำขึ้นและเข้าชื่อกันเสนอ มีประเด็นที่สำคัญ ดังนี้
1. เวทีเจรจาต้องเปิดกว้างต่อหลายฝ่าย โดยกำหนดให้จัดตั้ง “คณะกรรมการประสานการเจรจาการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ” ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนหน่วยงานภาครัฐต่างๆ และผู้เชี่ยวชาญจากหลายด้าน ที่มีความรู้ความสามารถ มีผู้ทรงคุณวุฒิที่เสนอชื่อโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งมีความรู้ด้านกฎหมายระหว่างประเทศ สิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม สวัสดิการสังคม ฯลฯ นอกจากนี้ในการเจรจาต้องมีผู้เชี่ยวชาญจากหลายด้านเข้าร่วมเจรจา และให้มีผู้สังเกตการณ์จากนักวิชาการ ภาคประชาสังคม ภาคเอกชน หรือผู้มีส่วนได้เสียในระหว่างที่มีการเจรจา
2. การศึกษาและวิจัยผลกระทบต้องรอบด้าน ต้องมีการจัดทำวิจัยศึกษาผลกระทบอย่างละเอียดถี่ถ้วน โดยรัฐบาลต้องสนับสนุนให้สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยทำหน้าที่ศึกษาวิจัยอย่างเป็นกลางและรอบด้าน ให้มีการจัดทำรายงานผลการศึกษาวิจัยต่อผู้มีส่วนได้เสีย และกลุ่มประชาสังคมที่เกี่ยวข้อง โดยต้องปราศจากการแทรกแซงของรัฐบาล
3. กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต้องเป็นอิสระและน่าเชื่อถือ กำหนดให้การจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต้องจัดทำอย่างน้อย 2 ขั้นตอน คือ (1) จัดขึ้นก่อนการชี้แจงวัตถุประสงค์ กรอบและประเด็นการเจรจาของรัฐบาล (2) จัดขึ้นภายหลังที่มีการเจรจาหรือภายหลังการลงนาม กำหนดให้ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” เป็นองค์กรกลางในการทำหน้าที่จัดทำกระบวนการรับฟังความเห็นจากประชาชน ในชั้นการพิจารณาของรัฐสภาก็ให้มีนักวิชาการ ผู้แทนองค์กรประชาสังคม ผู้แทนภาคเอกชน ผู้มีส่วนได้เสีย ร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญติดตามตรวจสอบการเจรจาด้วย
4. ความโปร่งใสต้องสร้างตลอดกระบวนการ กำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเผยแพร่ข้อมูล และร่างหนังสือสัญญา ก่อนการรับฟังความคิดเห็น 60 วัน หนังสือสัญญาระหว่างประเทศต้องเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษา และส่งไปเก็บในหอจดหมายเหตุแห่งชาติเพื่อสามารถให้ผู้สนใจสืบค้นได้
เดือนมีนาคม 2552 ร่าง พ.ร.บ. การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ พ.ศ. … ถูกยื่นต่อรัฐสภาโดยประชาชน 10,378 คนเข้าชื่อกันเสนอ แต่ถูกประธานรัฐสภาในสมัยนั้นวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.นี้ไม่ใช่กฎหมายในหมวด 3 เรื่องสิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย หรือ หมวด 5 เรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ของรัฐธรรมนูญ ประชาชนจึงไม่มีสิทธิเข้าชื่อ 10,000 ชื่อ เพื่อเสนอต่อรัฐสภาได้
ต่อมาในเดือนตุลาคม 2552 ทาง เอฟทีเอว็อทช์ ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองว่า คำสั่งของประธานรัฐสภาที่ไม่รับร่าง พ.ร.บ.ไว้พิจารณาเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต่อมา 30 ตุลาคม 2555 ศาลปกครองกลางอ่านคำพิพากษายกฟ้อง โดยให้เหตุผลว่า ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวมีรายละเอียดเกี่ยวกับการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง ซึ่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ในหมวด คณะรัฐมนตรี มาตรา 190 วรรคห้า จึงเป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีจัดทำกฎหมายในเรื่องดังกล่าวไว้ ประชาชนไม่อาจเสนอร่าง พ.ร.บ.ในหมวดนี้ได้
แต่ภายใต้ความวุ่นวายทางการเมืองตลอดเวลาของรัฐธรรมนูญ 2550 คณะรัฐมนตรีก็ไม่ได้เสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับขั้นตอนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2550 ถูกยกเลิกไป และเริ่มมาใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งมีหลักการในเรื่องนี้อ่อนลง
กระทรวงต่างประเทศเสนอร่างใหม่ ช่องทางมีส่วนร่วมน้อยกว่า
ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งมาตรา 178 กำหนดให้รัฐบาลต้องออกกฎหมายเพื่อกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยา จึงเป็นภารกิจของกระทรวงต่างประเทศที่ต้องจัดทำร่างกฎหมายขึ้นมาใหม่ และเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 ก็กำหนดให้ต้องมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการออกกฎหมายทุกฉบับด้วย
เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2563 เว็บไซต์ของกระทรวงต่างประเทศได้เผยแพร่ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการจัดทำหนังสือสัญญา การเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชน และการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการจัดทำหนังสือสัญญา พ.ศ. …. เพื่อให้ประชาชนสามารถศึกษาและร่วมแสดงความเห็นต่อร่างกฎหมายนี้ได้ โดยการกรอกแบบฟอร์มแสดงความคิดเห็นบนช่องทางออนไลน์ที่ https://tinyurl.com/ycs2s869 ตั้งแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2563 ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2563
ร่างกฎหมายที่จัดทำโดยกระทรวงต่างประเทศมีโครงสร้างและจุดสำคัญแตกต่างจากฉบับที่ประชาชนจัดทำขึ้นเมื่อกว่าสิบปีที่แล้วหลายประการ ตัวอย่างเช่น
- มีคณะกรรมการเพื่อพิจารณาพันธกรณีภายใต้หนังสือสัญญา ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐ 6 ตำแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิ 6 ตำแหน่งซึ่งเน้นเชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศ มากกว่าด้านสังคม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน ฯลฯ
- มีเนื้อหาที่เน้นให้ขั้นตอนการทำงานของหน่วยงานรัฐรอบคอบและถูกต้อง เช่น กำหนดว่า บุคคลที่ลงนามหนังสือสัญญาต้องได้รับหนังสือมอบอำนาจเต็ม หนังสือสัญญาที่สามารถตั้งข้อสงวนได้ ให้หน่วยงานที่รับผิดชอบจัดทำข้อสงวนเสนอคณะรัฐมนตรี หรือรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ
- ขั้นตอนที่ประชาชนเสนอให้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอแผนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศต่อรัฐสภา เป็นแผนสี่ปี และต้องระบุสาระสำคัญ เป้าหมาย ผลที่คาดว่าจะได้รับ รวมทั้งงบประมาณค่าใช้จ่ายในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เสนอต่อรัฐสภาทุกปีงบประมาณ และแสดงผลสัมฤทธิ์เมื่อสิ้นปีงบประมาณ ถูกตัดออก
- ขั้นตอนที่ประชาชนเสนอให้ผู้มีส่วนได้เสีย นักวิชาการ ตัวแทนองค์กรประชาสังคม และผู้แทนภาคเอกชนโดยการเสนอชื่อของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและตัวแทนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา เข้าร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ในการเจรจา และให้ร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญของรัฐสภาติดตามตรวจสอบการเจรจา ถูกตัดออก
- ขั้นตอนที่ประชาชนเสนอให้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศต้องเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษา และส่งไปเก็บในหอจดหมายเหตุแห่งชาติเพื่อสามารถให้ผู้สนใจสืบค้นได้ และที่ให้จัดทำรายงานประเมินผลทุกสามปี ถูกตัดออก
- กำหนดให้หน่วยงานที่รับผิดชอบนำหลักการหรือประเด็นสำคัญของหนังสือสัญญา ไปรับฟังความคิดเห็น แต่ไม่ได้กำหนดให้ต้องเผยแพร่ร่างหนังสือสัญญา และยังกำหนดว่า หากการเปิดเผยข้อมูลจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศหรือประชาชน หรือต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือกระทบต่อท่าทีของไทยในการเจรจา ให้เปิดเผยข้อมูลเพียงเท่าที่จะไม่ก่อให้เกิดความเสียหาย
เนื้อหาของร่างฉบับที่เผยแพร่บนเว็บไซต์กระทรวงการต่างประเทศยังกำหนดชัดให้ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการจัดทําหนังสือสัญญานั้นอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน แต่กำหนดให้การรับฟังต้องทำเพียงครั้งเดียว คือ ก่อนเสนอให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ ไม่จัดรับฟังอีกครั้งหลังมีการเจรจา
สำหรับวิธีการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน กำหนดไว้ชัดเจนว่า อย่างน้อยต้องรับฟังความคิดเห็นผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ และอาจใช้วิธีการดังต่อไปนี้ด้วย
(1) การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็น
(2) การสัมภาษณ์ หรือการเชิญให้เข้าร่วมชี้แจงหรือแสดงความคิดเห็น
(3) การสํารวจความคิดเห็น
(4) วิธีการอื่นใดที่หน่วยงานที่รับผิดชอบเห็นว่าเหมาะสม
แต่ร่างกฎหมายนี้ กำหนดกรอบระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นไว้ค่อนข้างสั้น คือ ไม่น้อยกว่า 15 วัน
