แก้รัฐธรรมนูญ: เทียบ 20 ฉบับ รัฐธรรมนูญ 2560 ชนะเลิศที่สุดแห่งการแก้ไขยาก

แก้รัฐธรรมนูญ: เทียบ 20 ฉบับ รัฐธรรมนูญ 2560 ชนะเลิศที่สุดแห่งการแก้ไขยาก

เมื่อ 7 ก.พ. 2563
 
 
นับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมากถึง 20 ฉบับ เฉลี่ยแล้วฉีกแล้วร่างใหม่ทุกๆ 4 ปีกว่าและโดยส่วนใหญ่ได้มาจากรัฐบาลทหาร ล่าสุดคือ รัฐธรรมนูญ 2560 ยกร่างโดยหัวหน้าทีม มีชัย ฤชุพันธุ์ ว่ากันว่าเป็นสุดยอดแห่งรัฐธรรมนูญที่กำหนดความยากในการแก้ไขไว้ระดับสีแดง ท่ามกลางการรณรงค์เรียกร้องให้มีการแก้ไขจากหลายฝ่ายที่เริ่มดังขึ้นแล้ว
 
เมื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญกลายเป็นประเด็น การเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญทุกฉบับเพื่อดูมาตรฐานการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็น่าจะเป็นข้อมูลอันเป็นประโยชน์ที่จะทำให้เห็นภาพรวมของ “กับดัก” รัฐธรรมนูญตลอดเส้นทางประชาธิปไตยของไทย
 
ในที่นี้จะแบ่งการพิจารณารัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับของประเทศไทยเป็น 3 ส่วนหลักคือ 1.ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขคือใคร 2.กระบวนการในการแก้ไขมีขั้นตอนยากง่ายแตกต่างกันอย่างไร 3.การยับยั้งการแก้ไขหลังจากผ่านสภาแล้วมีช่องทางใดบ้าง 
 
 
1
อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ: รัฐธรรมนูญนี้ท่านได้แต่ใดมา
 
ก่อนจะไปถึงการแก้ไข เราคงต้องทำความเข้าใจถึงการร่างเสียก่อน เพราะทั้งสองส่วนนี้สัมพันธ์กันอย่างแยกไม่ออก
 
ในทางทฤษฎีกฎหมายเราเรียกอำนาจในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ซึ่งในโลกสมัยใหม่นับตั้งแต่สหรัฐอเมริกาประกาศอิสรภาพ และให้กำเนิดรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรในปี 1787 หรือการปฏิวัติฝรั่งเศสในปี 1789 ล้วนอธิบายผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญว่าคือ “ประชาชน” หรือไม่ก็คือ “ชาติ” ซึ่งในที่นั้นมีความหมายเท่ากับประชาชนเช่นกัน โดยมีรูปแบบที่อาจจะเป็นการเลือกผู้แทนประชาชนเข้าไปร่างรัฐธรรมนูญ หรือเลือกผู้แทนเข้าไปยกร่างแล้วกลับมาถามประชาชนใหม่อีกครั้งผ่านการทำประชามติก็ได้ เพื่อออกแบบสังคมการเมืองที่สังคมนั้นๆ ต้องการ
 
ที่สำคัญ การจะเกิดอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ต้องอยู่บนพื้นฐานสำคัญ คือ เป็นการรื้อถอนระบอบเก่า แล้วก่อตั้งระเบียบการเมืองใหม่ขึ้นมา ในยุคสมัยใหม่ อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญมีความสำคัญมากเพราะมันทำให้อยู่ในมือมนุษย์ทุกคน โดยเอามันออกมาจากมือของพระเจ้า (ศาสนา) และกษัตริย์ดังที่ระบอบเก่าทั่วโลกเคยเป็นมา 
 
และนั่นก็ตอบคำถามต่อมาไปในตัวว่า ผู้ที่จะแก้ไขระเบียบการเมืองหรือรัฐธรรมนูญนั้นได้ก็ย่อมต้องเป็นผู้ที่มีอำนาจสถาปานารัฐธรรมนูญ กล่าวให้ถึงที่สุดก็คือ ประชาชนหรือตัวแทนที่ประชาชนเลือก 
 
ทั้งนี้ ต้องกล่าวไว้ด้วยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่รวมอยู่ในหลักการแบ่งแยกอำนาจปกติ เป็นอำนาจพิเศษที่แยกออกไปจากอำนาจนิติบัญญัติปกติ (อำนาจในการออกกฎหมาย หรือแก้ไขกฎหมาย) จึงต้องมีขั้นตอนวิธีการที่แตกต่างเพื่อธำรงไว้ซึ่งหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดและหลักความแก้ไขได้ยากของรัฐธรรมนูญไว้  
 
 
รัฐธรรมนูญ 14 ฉบับกำหนดเรื่องการแก้ไข - 6 ฉบับไม่พูดถึง
 
เมื่อทบทวนเนื้อหาของรัฐธรรมนูญไทย 20 ฉบับที่เกี่ยวกับข้อกำหนดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พบว่า มี 14 ฉบับที่พูดเรื่องนี้ นอกนั้นไม่มีการพูดถึงหลักเกณฑ์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
 
หลังคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบบอสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตยได้ก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับแรกคือ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ.2475 อันที่จริงปรีดี พนมยงค์ หนึ่งในคณะราษฎรเคยกล่าวว่า คำว่า “ชั่วคราว” ไม่มีแต่แรก หากแต่เป็นคำที่รัชกาลที่ 7 ทรงเติมเข้ามา ดังนั้น อาจไม่แปลกที่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ไม่ได้ตั้งใจจะใช้ชั่วคราวจึงไม่มีการบัญญัติเรื่องการแก้ไขไว้ในนั้น
 
เรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ที่รัชกาลที่ 7 ทรงพิจารณาแก้ไขแล้วส่งกลับคืนให้คณะราษฎรก่อนจะประกาศเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ประกาศใช้ในวันที่ 10 ธันวาคม 2475 
 
ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาทั้งหมด พบว่า มี ห้าฉบับที่ไม่มีการพูดถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้เลย สิ่งที่น่าขันและต้องขีดเส้นใต้ไว้ก็คือ ทุกฉบับที่ไม่มีการกำหนดเรื่องการแก้ไขล้วนแล้วแต่เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่มีความชอบธรรม เนื่องจากเป็นฉบับชั่วคราวที่ประกาศใช้หลังการรัฐประหารทั้งสิ้น ได้แก่
 
 
 
อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางการทำรัฐประหารถึง 13 ครั้งในประเทศไทยก็ยังมีรัฐธรรมนูญที่กำเนิดโดยคณะรัฐประหารถึง 3 ฉบับที่กำหนดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ ได้แก่ 
 
๐ ฉบับที่ 4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 ที่บังคับใช้หลังการรัฐประหารของ พล.ท.ผิณ ชุณหะวัณ 
๐ ฉบับที่ 11 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2519 ที่บังคับใช้หลัง พล.ร.อ.สงัด ชะลออยู่ ทำการรัฐประหาร 
๐ ฉบับที่ 19 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557  ที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารของ พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน  
 
ซึ่งระหว่างบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 ซึ่งมีรัฐสภาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารมีการแก้ไขเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวทั้งสองฉบับ ฉบับละสามครั้งเท่ากัน ซึ่งถือว่าเกือบเป็นรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขมากครั้งที่สุด เป็นรองเพียงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 ที่มีการแก้ไขหกครั้ง เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ได้
 
 
บทบาท ส.ว.แต่งตั้งกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 
 
ส่วนแรกที่จะชวนดูคือ ใครคือ ผู้มีสิทธิเสนอญัตติในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
 
การแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกในฉบับที่ 2 (ฉบับ 10 ธันวาคม 2475) โดยได้กำหนดให้ผู้มีสิทธิยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ (1) ครม. หรือ (2) ส.ส. เสนอไม่ต่ำกว่า 1 ใน 4 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้มาได้ 14 ปีท่ามกลางภาวะลุ่มๆ ดอนๆ หลังเริ่มใช้ระบบรัฐสภาเพราะยังคงมีการแย่งชิงอำนาจกันระหว่างอำนาจเก่ากับอำนาจใหม่ในสังคมไทย 
 
จนกระทั่งเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 จอมพล ป.พิบูลสงคราม ผู้นำในช่วงนั้นเลือกเข้าข้างญี่ปุ่น เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงคราม ขบวนการเสรีไทยที่เคลื่อนไหวใต้ดินโดยเป็นการประณีประนอมร่วมมือกันระหว่างคณะราษฎรสายพลเรือนนำโดย ปรีดี พนมยงค์ กับเจ้านายพระบรมวงศานุวงศ์รวมถึงกลุ่มกษัตริย์นิยมก็ประกาศให้การประกาศสงครามของจอมพลป.เป็นโมฆะ ทำให้ไทยไม่อยู่ในสถานะผู้แพ้สงคราม ประชาธิปไตยเริ่มเบ่งบานในช่วงสั้นๆ มีการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เรียกกันว่า “ฉบับปรีดี” โดยใช้กระบวนการทางรัฐสภาบนเหตุผลที่ว่าเนื้อหาบางส่วนในรัฐธรรมนูญ 2475 ไม่เข้ากับยุคสมัยแล้ว จนออกมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 (ฉบับปี 2489) ถือว่าเป็นฉบับที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด และเริ่มต้นกำหนดให้ส.ว.มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมแทนการแต่งตั้งแบบเดิม แต่รัฐธรรมูญนี้ก็มีอายุสั้นมากเพียงแปดเดือน 
 
ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ (2489) กำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ด้วยเช่นกันให้ใช้ ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 4  หลังจากนั้นเกิดเหตุการณ์สวรรคตของรัชกาลที่ 8  ซึ่งเป็นจุดมืดดำในประวัติศาสตร์การเมืองไทยจนปัจจุบัน ปรีดีถูกกล่าวหาจนต้องออกนอกประเทศ คณะรัฐประหารนำโดย พล.ท.ผิณ ชุณหะวัณ พ.อ.เผ่า ศรียานนท์ พ.อ.สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ขึ้นครองอำนาจ ทำการ “ฉีกรัฐธรรมนูญ” เป็นครั้งแรกและเป็นต้นแบบของคณะรัฐประหารจนปัจจุบัน จากนั้นมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 (ฉบับชั่วคราวปี 2490) เรียกกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม
 
รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้ (2490) กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมได้โดยความเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่งสภา ณ ขณะนั้นเป็นของคณะรัฐประหารนั่นเอง ถือเป็นต้นกำเนิดการนำอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญไปอยู่ในมือผู้มีอำนาจที่ไม่ใช่ประชาชน 
 

 

จากที่ได้กล่าวนำในข้างต้นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ดูจะชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด ผู้ริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญควรจะเป็นประชาชนหรือผู้แทนราษฎรซึ่งถือเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ แต่น้อยคนที่จะรู้ว่าในประเทศไทยนั้นเคยมีรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐบาลทหารสามารถเป็นผู้เสนอญัตติในการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยตนเองได้ โดยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญสองฉบับคือ
 
๐ ฉบับที่ 5 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 กำหนดให้  ส.ว. ไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เป็นผู้เสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นผลผลิตของการรัฐประหารในปี 2490 
 
๐ ฉบับที่ 8 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2511 กำหนดให้ ส.ว. ไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เป็นผู้เสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน ฉบับนี้ร่างโดยรัฐบาลทหารตั้งแต่ปี 2502 หลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจรัฐบาลจอมพล ป. และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราว ใช้เวลาร่างยาวนานกว่าเก้าปีถึงจะประกาศใช้ได้ 
 
ในช่วงที่บังคับใช้รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับนี้ ส.ว. ล้วนมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารขณะนั้นทั้งสิ้น เรียกได้ว่า ส.ว. ในยุคนั้นไม่มีจุดเกาะเกี่ยวกับอำนาจของประชาชนในประเทศเลย แต่กลับมีสิทธิในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ 
 
เราจะให้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้นเมื่อนำรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 หรือรัฐธรรมนูญ 2540 ขึ้นมาเปรียบเทียบ รัฐธรรมนูญ 2540 นั้นถูกนับว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุดฉบับหนึ่งของประเทศไทยเพราะภายหลังเกิดเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 บทบาทของทหารในการเมืองได้ลดลงอย่างมากเนื่องจากถูกสังคมต่อต้านอย่างหนัก นำมาซึ่งการรณรงค์ให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ผ่านกลไกที่เป็นตัวแทนจากประชาชนในการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) เนื้อหาในรัฐธรรมนูญ 2540 ยังเปลี่ยนแปลงระบบการเมืองหลายประการ หนึ่งในนั้นคือ การกำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด กระนั้นก็ตาม แม้ ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 2540 จะมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย แต่หากไปดูอำนาจในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญ 2540 จะพบว่ากำหนดให้ ส.ว. มีสิทธิเพียงรวมกับ ส.ส.ให้ได้ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกทั้งหมดจากสองสภาฯ จึงจะมีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่ไม่มีสิทธิในการเสนอด้วยตนเอง 
 
สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับถัดมา คือ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 (ฉบับปี 2517) ซึ่งเกิดภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 สิ้นสุดลง ได้มีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ขึ้นเป็นนายกฯ ต่อมามีประกาศพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติจำนวน 2,347 คนขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่คัดเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวน 299 คน ใช้สนามม้านางเลิ้งเป็นที่ประชุม จึงเรียกว่า สภาสนามม้า  ยกร่างเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นมาเพื่อยุติการสืบทอดอำนาจ และคืนอำนาจสู่ประชาชนเพื่อแก้วิกฤติการเมืองในขณะนั้นด้วย
 
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ( 2517) ตัดสิทธิของ ส.ว.ในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญออกไป ผู้มีสิทธิแก้ไขรัฐธรรมนูญเหลือเพียง ครม. หรือ ส.ส.เป็นผู้เสนอ โดยใช้จำนวนไม่ต่ำกว่า 1 ใน 5 เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ 
 
ต่อมาหลังจากมีการรัฐประหารของ พล.ร.อ.สงัด ชะลออยู่ หลังเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 ก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2519 ซึ่งได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่ไม่ให้สิทธิ ส.ส. เนื่องจากไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้น มีเพียงสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หลังจากนั้นก็มีการรัฐประหารตัวเองอีกหนึ่งครั้ง 
 
จนกระทั่งการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 (ฉบับปี 2521) ฉบับนี้เป็นผลสืบเนื่องจากเหตุการณ์ 6 ตุลาเช่นกัน ผู้ยกร่างมีปรมาจารย์ทางกฎหมายหลายคน หนึ่งในนั้นคือ มีชัย ฤชุพันธุ์ รัฐธรรมนูญ 2521 ที่มีอายุใช้ 12 ปีกว่า ‘รัฐบาลหอย’ นำโดยเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ มีอายุสั้นเพียง 1 ปีภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ จากนั้น พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ก็ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญเป็นการเน้นการสืบทอดอำนาจ ส.ว.มาจากการแต่งตั้ง ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา มีอำนาจเหนือสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาผู้แทนราษฎร มีวาระคราวละ 6 ปี สามารถร่วมโหวตเลือกนายกฯ กับ ส.ส.ได้ และนายกฯ ไม่ต้องเป็น ส.ส. ว่ากันว่ามีความคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญ 2560 มากที่สุดฉบับหนึ่ง
 
ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ (2521) ได้เปลี่ยนผู้มีสิทธิริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้ง เป็น ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 แต่ ส.ส. ที่เสนอญัตติต้องให้พรรคการเมืองที่สังกัดมีมติให้เสนอได้ ซึ่งในสมัยนั้นมีความต้องการเพิ่มบทบาทพรรคการเมืองให้มากขึ้น โมเดลนี้ก็ถูกนำมาใช้ต่อในรัฐธรรมนูญอีกฉบับหนึ่งคือฉบับที่ 15 (ฉบับปี 2534)
 
สำหรับรัฐธรรมนูญ 2540 ดังที่ได้กล่าวไปบ้างแล้วว่า ได้กำหนดสิทธิของผู้เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ คือ ครม. หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 หรือ ส.ส. + ส.ว. ไม่น้อยว่า 1 ใน 5 ของสองสภา แต่ ส.ส.ที่เสนอญัตติเรื่องนี้ พรรคจะต้องมีมติให้เสนอได้ด้วย
 
หลังทักษิณ ชินวัตร ประสบความสำเร็จทางการเมืองอย่างสูง ได้รับการเลือกตั้งถล่มทลาย เป็นผลผลิตจากการออกแบบของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ต้องการสร้างนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็ง ในสมัยที่ 2 ของเขาเกิดการต่อต้านอย่างหนักโดยพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) และเกิดสงครามสีเสื้อระหว่างเหลือง-แดง จากนั้นมีการทำรัฐประหารนำโดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลินในปี 2549 และคณะรัฐประหารได้ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่นำมาให้ประชาชนลงประชามติด้วยและสามารถผ่านไปได้อย่างเฉียดฉิว
 
ในรัฐธรรมนูญ 2550 มีการแก้ไขเรื่องผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยใช้หลักเหมือนรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ได้นำเรื่องของมติพรรคออก เนื่องจากระบอบพรรคการเมืองในยุคนั้นเสื่อมลง และยังเพิ่มสิ่งที่สำคัญมาคือ สิทธิของประชาชน โดยให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเป็นผู้มีสิทธิริเริ่มญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ด้วย
 
หลังจากนั้นมีการรัฐประหาร 2557 โดย คสช. ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มีการกำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้คล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2519 ที่กำหนดให้ ครม. ร่วมกับ คสช. เป็นผู้เสนอ
 
สุดท้ายในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 คือ รัฐธรรมนูญ 2560 มีการกำหนดผู้มีสิทธิเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 คือ ให้สิทธิ ครม.หรือ ส.ส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 หรือ  ส.ส.+ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา แต่ต้องไม่ลืมว่า ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญนี้มาจากการแต่งตั้งของ คสช.ทั้งหมด และยังให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คนเช่นเดิม
 
โดยสรุป หากดูเนื้อหาในส่วนของ “ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไข” รัฐธรรมนูญ 2560 อาจยังไม่ถือว่าแย่ที่สุด เพราะมีฉบับอื่นๆ ก่อนหน้าที่ขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยไม่หนีกันนักอยู่หลายฉบับ
 
 
2
ขั้นตอนพิจารณา: นวัตกรรมของรัฐธรรมนูญ 2560
 
ส่วนต่อไปที่จะชวนพิจารณาคือ ขั้นตอนพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นสิ่งที่สำคัญมาก ดังที่กล่าวไว้ในเบื้องต้นว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญมีขั้นตอนวิธีการที่แตกต่างจากกระบวนการผ่านร่างกฎหมายทั่วไป เนื่องจากรัฐธรรมนูญต้องมีหลักการ “แก้ได้ยาก” อยู่ด้วย ในรัฐธรรมนูญไทย 20 ฉบับนั้นก็มีพัฒนาการในขั้นตอนการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่น่าสนใจ 
 
ในช่วงแรกการแก้ไขรัฐธรรมนูญในฉบับที่ 2 (ฉบับ 10 ธันวาคม 2475) กำหนดให้การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยให้สภาพิจารณาเพียงวาระเดียว ใช้เสียง ส.ส.เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 3 ใน 4 หากนับเป็นเปอร์เซ็นต์นั่นคือ 75% ซึ่งถือว่าสูงมาก
 
ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 (ฉบับปี 2489) ได้กำหนดการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยแบ่งให้มีการพิจารณาทั้งหมด 3 วาระ ดังนี้
 
วาระ 1 ขั้นรับหลักการ ใช้เสียง ส.ส. + ส.ว. เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ของทั้งสองสภา 
วาระ 2 พิจารณาเรียงลำดับมาตรา ส.ส.+ส.ว. เห็นชอบเอาเสียงข้างมากของสภา 
วาระที่ 3 ขั้นสุดท้าย ส.ส.+ ส.ว. เห็นชอบไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ของทั้งสองสภา
 
โมเดลนี้ได้ลดจำนวนเสียงเห็นชอบจากเดิม 3 ใน 4 ลงมาเป็น 2 ใน 3 หรือคิดเป็น 66.6% และเปลี่ยนการพิจารณาจากวาระเดียวเพิ่มเป็น 3 วาระโดยให้ทั้งส.ส.และส.ว.ร่วมกันพิจารณา 
 
โมเดลในรัฐธรรมนูญ 2489 นี้ ถูกนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญอีก 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ 5 (ฉบับปี 2492) ฉบับที่ 6 (ฉบับปี 2495) และฉบับที่ 8 (ฉบับปี 2511) 
 
จนมาเปลี่ยนอีกครั้งในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 โดยได้สร้างโมเดลการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นมาให้มี 3 วาระ เช่นเดิม แต่ให้เสียงของสภาที่ต้องเห็นชอบ จากเดิมใช้เสียง ส.ส. และ ส.ว. รวมกันไม่ต่ำกว่า 2 ใน 3 ในวาระที่ 1 และ วาระที่ 3 ลดลงมาเป็นเห็นชอบไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง หรือ 50% เท่านั้น ซึ่งอาจทำให้พิจารณาแก้ไขได้ง่ายขึ้น 
 
โมเดลแบบรัฐธรรมนูญ 2517 ถูกนำมาใส่ในรัฐธรรมนูญหลังจากนั้นทุกฉบับ โดยฉบับสุดท้ายที่ใช้เกณฑ์คะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งในการพิจารณา 3 วาระ คือ รัฐธรรมนูญ 2550 
 
หลังการรัฐประหาร 2557 โดย คสช. ฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 แล้วให้กำเนิดรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2557 ซึ่งกำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้คล้ายกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2519 ผสมกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2475  โดยกำหนดวาระในการพิจารณาเป็นวาระเดียว และผู้พิจารณาแก้ไขคือสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง 
 
ต่อมา คสช.โดยคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญทำคลอด รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งหากดูผ่านๆ อาจคิดว่าเหมือนกับโมเดลรัฐธรรมนูญ 2517 ที่ใช้เกณฑ์คะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งในการพิจารณา 3 วาระ แต่หากดูรายละเอียดแล้วจะพบว่าในวาระที่ 1 และวาระที่ 3 มีการเพิ่มเงื่อนไขพิเศษที่ถือว่าทำให้เพิ่มความยากในการพิจารณาเข้าไป 
 
วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องได้เสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งสองสภา และมีเงื่อนไขพิเศษ ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 โดย ส.ว.ทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของ คสช.
 
วาระที่สอง พิจารณาเรียงลำดับมาตราใช้ ส.ส.+ ส.ว.  เอาเสียงข้างมากของทั้งสองสภา และต้องเปิดให้ประชาชนที่เข้าชื่อแสดงความเห็นด้วย
 
วาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย ต้องได้รับเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา และมีเงื่อนไขพิเศษ ต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี, ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน
 
จะเห็นได้ว่าการกำหนดเงื่อนไขพิเศษเช่นนี้ไม่เคยมีในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ทั้งในเรื่อง เสียงของ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ในการพิจารณาวาระแรก รวมถึงการกำหนดให้ต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน ซึ่งพูดง่ายๆ ว่าคือ ฝ่ายค้านทุกพรรคนั่นเอง
 
ในทางปฏิบัติจะเกิดปัญหาตามมาคือ เมื่อฝ่ายรัฐบาลต้องการจะเสนอแก้รัฐธรรมนูญ ส.ส.พรรคที่กำหนดไว้ในเงื่อนไขส่วนใหญ่คือพรรคฝ่ายค้านอาจจะไม่เห็นด้วย นั่นทำให้รัฐธรรมนูญไม่สามารถแก้ได้เลยด้วยเงื่อนไขพิเศษข้อนี้ ดังนั้น อาจนับได้ว่า นี่เป็นการมองการณ์ไกลอย่างยิ่งของรัฐธรรมนูญที่ คสช.เป็นผู้ให้กำเนิด เพราะต่อให้ในสมัยหน้าพรรคพลังประชารัฐเป็นฝ่ายค้าน และรัฐบาลต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พรรคพลังประชารัฐก็ยังสามารถจะเป็นผู้ชี้ขาดการ (ไม่)แก้ไขรัฐธรรมนูญได้
 
 
3.
การยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
 
อีกเรื่องที่เป็นส่วนสำคัญในการผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญหลังจากผ่านกระบวนการพิจารณาในสภาไปแล้วคง คือ การยับยั้งการผ่านร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ
 
ในประเทศไทยมีกำหนดไว้โดยเฉพาะในเรื่องของการยับยั้งร่างแก้ไขรัฐรัฐธรรมนูญตั้งแต่ในอดีต อาจหายไปอยู่ช่วงหนึ่งจนกลับมาในรัฐธรรมนูญ 2560 
 
เรื่องการยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น เริ่มกำหนดชัดเจนครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2492 โดยกำหนดไว้ในมาตรา 174 กำหนดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 
 
(1) หากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นว่าอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือประชาชน อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็ได้ 
 
(2) ประกาศให้มีประชามติ ในพระบรมราชโองการ ภายใน 90 วันนับแต่วันที่นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูนเกล้าฯ ถวาย 
 
(3) ต้องจัดทำประชามติ ภายใน 90 วัน หลังประกาศพระบรมราชโองการ
 
 
ในเรื่องนี้ถือว่าเป็นพระราชอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของกษัตริย์โดยตรง ซึ่งกระบวนการนี้จะเกิดหลังจากที่ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาของสภาแล้วทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์พิจารณาร่างนั้น ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงกำหนดให้มีการทำประชามติตามกฎหมายได้ 
 
การกำหนดอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญปรากฏในรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับคือ ฉบับที่ 8 (ฉบับปี 2511) และ ฉบับที่ 10 (ฉบับปี 2517) ซึ่งมีการกำหนดเนื้อหาไว้เหมือนกัน
 
ข้อสังเกตที่สำคัญคือ ในประโยคที่ว่า “อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือประชาชน” นั้นสามารถตีความได้กว้างขวางขนาดไหนในอดีต 
 
จากการสืบค้นพบว่าในระหว่างการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่มีข้อบังคับดังกล่าวทั้ง 3 ฉบับ ไม่เคยมีการทำประชามติเกิดขึ้นในประเทศไทย จึงทำให้ไม่สามารถทราบถึงการตีความข้อความดังกล่าวได้
 
หลังจากนั้นการทำประชามติเกี่ยวกับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ได้หายไปจากประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2560 กลับมามีข้อกำหนดเกี่ยวกับการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญหลังจากผ่านสภา โดยกำหนดวิธีการเพิ่มขึ้นมาเป็นสองแบบ คือ
 
1) ตามมาตรา 256 (8) กำหนดให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องมีการทำประชามติก่อนทูลเกล้าฯ หากเป็นการแก้ไขในเรื่องเหล่านี้
 
1. หมวด 1 บททั่วไป
2. หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 
3. หมวด 15 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
4. เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ
5. เรื่องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ
6. เรื่องที่ทำให้ศาล หรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่ หรืออำนาจใด 
 
2) มาตรา 256(9) ก่อนนายกทูลเกล้าฯ 
 
1) ส.ว.เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10
2) ส.ส. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10
3) ส.ส.+ส.ว. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10
 
ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าเป็นเรื่องที่ห้ามแก้ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาภายใน 30 วัน
 
จะเห็นได้ว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 มีการเพิ่มอำนาจยับยั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ หลังจากที่หายไปจากรัฐธรรมนูญไทยกว่า 40 ปี หากพิจารณาจากที่มาของศาลรัฐธรรมนูญ และ ส.ว. แล้ว ทั้งสององค์กรตามรัฐธรรมนูญ 2560 แทบจะไม่ได้มีที่มาจากประชาชนเลย แต่มีสิทธิยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แง่นี้ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่แก้ไขได้ยากที่สุดในประวัติศาสตร์ไทยก็ว่าได้
 
 
ข้อห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี 2540
 
ในเรื่องของการกำหนดข้อห้ามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น จากที่ศึกษารัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับพบว่า การห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดเป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 โดยกำหนดให้ 
 
ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผล (1)เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ (2)เปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะเสนอมิได้ 
 
ข้อกำหนดนี้มีกำหนดต่อเรื่อยมาในรัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 
ข้อสังเกตคือ ในอดีตไม่เคยมีการกำหนดข้อห้ามในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 มีเพียง มาตรา 1 และมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่จะกำหนดรูปแบบของรัฐและรูปแบบการปกครองเท่านั้น 
 
 
ทั้งหมดนี้เป็นผลงานของ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่แต่งตั้งโดย คสช. จึงขอจารึกนามไว้ดังนี้
 
รายนามกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 2560
 
มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการ
สุพจน์ ไข่มุกด์ รองประธานกรรมการ คนที่หนึ่ง
อภิชาต สุขัคคานนท์ รองประธานกรรมการ คนที่สอง
นรชิต สิงหเสนี โฆษกกรรมการ
อุดม รัฐอมฤต โฆษกกรรมการ
อมร วาณิชวิวัฒน์ กรรมการ
ชาติชาย ณ เชียงใหม่ กรรมการ
กีระณา สุมาวงศ์ กรรมการ
จุรี วิจิตรวาทการ กรรมการ
เธียรชัย ณ นคร กรรมการ
ธิติพันธุ์ เชื้อบุญชัย กรรมการ
ประพันธ์ นัยโกวิท กรรมการ
ภัทระ คำพิทักษ์ กรรมการ
ภุมรัตน์ ทักษาดิพงศ์ กรรมการ
พลตรี วิระ โรจนวาศ กรรมการ
ศุภชัย ยาวะประภาษ กรรมการ
อัชพร จารุจินดา กรรมการ
พลเอกอัฎฐพร เจริญพานิช กรรมการ
ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขานุการกรรมการ คนที่หนึ่ง
ธนาวัฒน์ สังข์ทอง เลขานุการกรรมการ คนที่สอง
กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
เจษฎ์ โทณะวณิก ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
สมคิด เลิศไพฑูรย์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
วุฒิสาร ตันไชย ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
ศาสตราจารย์พิเศษ หม่อมหลวง ไกรฤกษ์ เกษมสันต์ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคุณ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
อธิคม อินทุภูติ ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ