ตามที่มีข่าวผู้พิพากษาศาลจังหวัดยะลายิงตัวเองหลังอ่านคำพิพากษาในคดีเกี่ยวกับความมั่นคงจังหวัดชายแดนใต้ และมีการเผยแพร่คำแถลงการณ์เล่าถึงความอึดอัดจากการทำหน้าที่ผู้พิพากษา ที่ต้องส่งร่างคำพิพากษาให้ผู้พิพากษาระดับผู้ใหญ่ รวมทั้งอธิบดีผู้พิพากษาภาค 9 ตรวจก่อน และถูกแทรกแซงความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจตัดสินคดี นำมาซึ่งข้อเรียกร้อง "คืนคำพิพากษาให้ผู้พิพากษา คืนความยุติธรรมให้ประชาชน" จึงชวนเปิดกฎหมายดูระบบการทำงานของศาลว่าด้วยที่มาของอธิบดีผู้พิพากษาภาค และระบบที่ผู้พิพากษาทุกคนต้องรายงานคดีสำคัญให้กับผู้พิพากษาผู้ใหญ่พิจารณาก่อน
ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม พ.ศ.2543 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้พิพากษา และระบบบริหารงานของศาลยุติธรรม มาตรา 8 กำหนดให้ มีอธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำศาลแต่ละศาล ศาลละหนึ่งคนและรองอธิบดีศาลละหนึ่งคน และในมาตรา 13 กำหนดให้มีผู้อธิบดีผู้พิพากษาภาค ภาคละหนึ่งคน และในการแก้ไขปี 2550 ยังกำหนดเพิ่มให้มีรองอธิบดีผู้พิพากษาภาค อีกภาคละสามถึงหกคน
ผู้ที่จะได้เป็นตำแหน่งอธิบดีผู้พิพากษาภาค และรองอธิบดีผู้พิพากษาภาค มาจากการคัดเลือกของคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) ตามมาตรา 17 ของพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ.2543 ซึ่ง ก.ต. มีประธานศาลฎีกาเป็นประธาน มีกรรมการจากผู้พิพากษาศาลฎีกา 6 คน ผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ 4 คน ผู้พิพากษาศาลชั้นต้น 2 คน และกรรมการตุลาการผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คน
พระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา 11 และมาตรา 14 กำหนดให้อธิบดีผู้พิพากษา และอธิบดีผู้พิพากษาภาค มีอำนาจหน้าที่ในการนั่งพิจารณาและพิพากษาคดี หรือทำความเห็นแย้งในคดี ให้คำแนะนำแก่ผู้พิพากษาในข้อขัดข้องในการปฏิบัติหน้าที่ จัดวางระเบียบและการดำเนินการส่วนธุรการของศาล ในกรณีจำเป็นจะสั่งให้ผู้พิพากษาคนใดคนหนึ่งไปช่วยทำงานชั่วคราวไม่เกินสามเดือนในอีกศาลหนึ่งก็ได้ โดยผู้พิพากษาคนนั้นต้องยินยอม
มาตรา 29 กำหนดว่า ในกรณีมีเหตุสุดวิสัย ทำให้ผู้พิพากษาองค์คณะในคดีนั้นๆ ไม่อาจทำคำพิพากษาได้ ให้อธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้น หรืออธิบดีผู้พิพากษาภาค และรองอธิบดี หรือผู้พิพากษาหัวหน้าศาล ทำคำพิพากษาได้เมื่อได้ตรวจสำนวนคดีนั้นแล้ว
มาตรา 32 กำหนดให้อธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้น ผู้พิพากษาหัวหน้าศาล รับผิดชอบในการจ่ายสำนวนคดีให้แก่องค์คณะผู้พิพากษา ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดโดยระเบียบราชการฝ่ายตุลาการของศาลยุติธรรม และมาตรา 33 กำหนดให้อธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้น สามารถเรียกสำนวนคืน หรือโอนสำนวนที่อยู่ในความรับผิดชอบของผู้พิพากษาองค์คณะได้เมื่อเป็นกรณีที่จะกระทบกระเทือนต่อความยุติธรรมในการพิจารณาหรือพิพากษาอรรถคดีของศาลนั้น และมีรองอธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้น หรือผู้พิพากษาที่อาวุโสสูงสุดในศาลนั้นเสนอให้กระทำได้
จากมาตราที่เกี่ยวข้องกับอำนาจของอธิบดีผู้พิพากษาทั้งหมดในพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ไม่พบว่า อธิบดีผู้พิพากษามีอำนาจสั่งแก้ไขคำพิพากษาของผู้พิพากษาในแต่ละองค์คณะได้โดยตรง แต่ก็ยังมีกฎหมายลำดับรองที่กำหนดทางปฏิบัติของศาลที่เกี่ยวข้องอยู่ด้วย
ระเบียบราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ลงนามโดยชีพ จุลมนต์ ประธานศาลฎีกา เมื่อวันที่ 22 มกราคม 2562 และเริ่มใช้สามสิบวันหลังจากนั้น ชื่อว่า ระเบียบว่าด้วยการรายงานคดีสำคัญในศาลชั้นต้นและศาลชั้นอุทธรณ์ต่อประธานศาลฎีกา และการรายงานคดีและการตรวจสำนวนคดีในสำนักงานอธิบดีผู้พิพากษาภาค (หลังจากนี้จะเรียกว่า ระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ) เป็นฉบับที่เกี่ยวข้องกับอำนาจการตรวจสำนวนของอธิบดีผู้พิพากษาภาคมากที่สุด
ข้อ 3 ของระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ ให้ยกเลิกระเบียบฉบับที่ออกมาก่อนหน้านี้ในปี 2560 เรื่องการรายงานคดีและการตรวจสำนวนคดีทั้งฉบับ และกำหนดให้กรณีที่มีระเบียบอื่นๆ ใช้อยู่แล้ว ให้ใช้ระเบียบฉบับนี้แทน
ข้อ 5 กำหนดให้ ประธานศาลอุทธรณ์ และอธิบดีผู้พิพากษาศาลชั้นต้น อธิบดีผู้พิพากษาศาลต่างๆ รวมทั้งอธิบดีผู้พิพากษาภาค มีหน้าที่รายงานต่อประธานศาลฎีกา ใน “คดีสำคัญ”
คดีสำคัญในที่นี่ หมายถึง คดีความผิดเกี่ยวกับความมั่นคง ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 107-135, คดีความผิดฐานก่อการร้าย, คดีความผิดฐานค้ามนุษย์หรือต่อ พ.ร.ก.ประมง ที่อยู่ในความสนใจ, คดีเกี่ยวกับความมั่นคงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้, คดีที่เกี่ยวกับบุคคลมีชื่อเสียง เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือผู้พิพากษา, คดีแพ่งที่ฟ้องร้องกับรัฐและมีทรัพย์สินพิพาท 1,000 ล้านบาทขึ้นไป หรือคดีแพ่งที่มีทรัพย์สินพิพาท 5,000 ล้านบาทขึ้นไป, คดีที่อาจกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ฯลฯ
ข้อ 6 กำหนดว่า การรายงานคดีสำคัญ ให้รายงานทันทีเมื่อรับฟ้อง หรือรับคำร้อง หรือเมื่อปรากฏข้อเท็จจริงในภายหลัง
ข้อ 7 กำหนดว่า ผู้พิพากษาศาลต้องรายงานต่ออธิบดีผู้พิพากษาภาค ตามประเภทคดี ดังนี้
1) คดีอาญา ความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร มาตรา 107 – 135 (รวมมาตรา 112 และ 116)
2) คดีความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้าย
3) คดีทุกประเภทที่อัตราโทษจำคุกอย่างสูงเกิน 10 ปีขึ้นไป จำคุกตลอดชีวิต หรือประหารชีวิต
4) คดีเกี่ยวกับยาเสพติด แต่ละประเภทกำหนดไม่เท่ากัน เช่น ยาเสพติดประเภท 1 เช่น ยาบ้า ตั้งแต่ 1,000 เม็ด หรือสารบริสุทธิ์ 20 กรัม ขึ้นไป หรือข้อหาผลิต นำเข้า ส่งออก ยาเสพติดประเภท 1
5) คดีแพ่งทรัพย์สินพิพาทตั้งแต่ 5 ล้านบาทขึ้นไป หรือคดีที่สถาบันการเงินเป็นโจทก์ มีทรัพย์สินพิพาท 10 ล้านบทขึ้นไป
6) คดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ สิทธิครอบครองอสังหาริมทรัพย์ ที่มีผู้คัดค้านและทุนทรัพย์ 200,000 บาทขึ้นไป
7) คดีละเมิดอำนาจศาล
8) คดีไต่สวนชันสูตรพลิกศพ
9) คดีเกี่ยวกับคนมีชื่อเสียง เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือผู้พิพากษา และยังขยายไปถึงกรณีคู่ความเป็นข้าราชการตั้งแต่ระดับอธิบดีขึ้นไป ทหารหรือตำรวจยกศนายพลขึ้นไป ผู้อำนวยการหรัฐวิสาหกิจ บุคคลที่ได้รับความคุ้มกันทางการทูต
10) คดีที่มีพฤติการณ์เป็นที่สนใจของประชาชน
11) คดีที่อาจกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
12) คดีเกี่ยวกับความมั่นคงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้
ฯลฯ
โดยข้อ 9 กำหนดว่า การรายงานคดีตามประเภทที่ระบุไว้ต่ออธิบดีผู้พิพากษาภาค ให้ส่งสำนวนและร่างคำพิพากษาให้อธิบดีผู้พิพากษาภาคตรวจ
ในขั้นตอนที่ผู้พิพากษาแต่ละองค์คณะรายงานให้อธิบดีผู้พิพากษาภาคนั้น ข้อ 12 กำหนดให้ส่งร่างคำพิพากษาไปเพื่อตรวจ โดยให้มีระยะเวลาการตรวจไม่น้อยกว่า 15 วันทำการ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ ฉบับนี้ต้องการให้ อธิบดีผู้พิพากษาภาค มีเวลาในการอ่านเนื้อหาลงรายละเอียดด้วย
หากอธิบดีผู้พิพากษาภาคตรวจสำนวนไม่ทัน ข้อ 13 กำหนดให้จ่ายสำนวนและร่างคำพิพากษาให้รองอธิบดีผู้พิพากษาภาคช่วยตรวจได้ก็ได้
ข้อ 14 กำหนดว่า การตรวจร่างคำพิพากษาหรือคำสั่ง ให้ดำเนินการเพื่อรักษาแนวบรรทัดฐานของคำพิพากษาหรือคำสั่ง และให้การใช้ดุลพินิจของศาลเป็นไปโดยถูกต้องในแนวทางเดียวกัน ในกรณีที่แตกต่างไปจากแนวบรรทัดฐาน ควรมีเหตุผลพิเศษ และแสดงเหตุผลไว้ในร่างคำพิพากษานั้นด้วย
ข้อ 16 กำหนดด้วยว่า เมื่อศาลอ่านคำพิพากษาแล้ว ให้ส่งสำเนาคำพิพากษาพร้อมคำแนะนำ ข้อทักท้วง ไปยังสำนักงานอธิบดีผู้พิพากษาภาคภายในเวลาหนึ่งเดือนนับแต่วันที่อ่าน
อย่างไรก็ดี บทเฉพาะกาลของระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ ปี 2562 นี้กำหนดว่า คดีที่ยื่นฟ้องไว้ก่อนระเบียบนี้จะประกาศใช้ ให้ปฏิบัติตามระเบียบที่ใช้อยู่ก่อนหน้านี้ ซึ่งระเบียบที่ใช้ตั้งแต่ปี 2560 กำหนดประเภทคดีที่ผู้พิพากษาองค์คณะต้องรายงานต่ออธิบดีผู้พิพากษาภาคไว้คล้ายกัน แต่ระบุประเภทคดีไว้แคบกว่า แต่ระเบียบปี 2560 ไม่ได้กำหนดให้รายงานคดีความมั่นคงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ และไม่ได้ให้มีระบบที่อธิบดีผู้พิพากษาภาคนั้นต้องรายงานคดีสำคัญต่อให้ประธานศาลฎีกาทราบอีกชั้นหนึ่ง
ข้อสังเกตต่อระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ
ข้อสังเกตประการแรก ระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ วางระบบการรายงานไว้เป็นลำดับชั้น คือ ผู้พิพากษาในแต่ละคดีจะต้องรายงานคดีตามข้อ 7 ให้อธิบดีผู้พิพากษาภาคทราบโดยละเอียด พร้อมส่งร่างคำพิพากษาให้ตรวจ และเฉพาะคดีสำคัญที่มีจำนวนน้อยลงตามข้อ 5 ที่อธิบดีผู้พิพากษาภาค จะต้องรายงานต่อให้ประธานศาลฎีกาทราบต่ออีกชั้นหนึ่ง
ข้อสังเกตประการที่สอง คดีความมั่นคงในพื้นที่ชายแดนภาคใต้ เป็นคดีที่ต้องรายงานต่ออธิบดีผู้พิพากษาภาคเสมอในระเบียบปี 2562 แต่ไมได้เขียนให้ชัดเจนว่าเป็นประเภทคดีที่ต้องรายงานตามระเบียบปี 2560 อย่างไรก็ดีคดีที่เป็นข้อหาความผิดต่อความมั่นคงทั้งหมดก็ต้องรายงานตามระเบียบปี 2560 อยู่แล้วแต่เมื่อเขียนระเบียบขึ้นใหม่ในปี 2562 ก็เขียนแยกออกมาให้ชัดเจนขึ้น
ส่วนคดีที่เกิดจากความขัดแย้งทางการเมือง เช่น คดีมาตรา 112 คดีมาตรา 116 คดีที่ผู้เสียหาย หรือจำเลยเป็นนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ฯลฯ เป็นคดีที่ผู้พิพากษาต้องรายงานต่ออธิบดีผู้พิพากษาภาค มาตั้งแต่ปี 2560 และเป็นคดีสำคัญที่อธิบดีผู้พิพากษภาคต้องรายงานต่อประธานศาลฎีกาด้วย
ข้อสังเกตประการที่สาม หากพิจารณาตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม และระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ แล้ว จะเห็นว่า อธิบดีผู้พิพากษาภาค หรือประธานศาลฎีกา ไม่ได้มีอำนาจตามกฎหมายโดยตรงที่จะสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงคำพิพากษา หรือสั่งให้ผลคดีออกมาเป็นอย่างใดอย่างหนึ่ง มีเพียงหน้าที่ต้องรักษาบรรทัดฐานแนวทางการทำคำพิพากษาให้สอดคล้องกันในแต่ละคดีเท่านั้น แต่ขณะเดียวกันระเบียบการรายงานคดีสำคัญฯ ก็เปิดช่องให้เกิดการสื่อสารระหว่างเจ้าของสำนวนและผู้ตรวจสำนวนได้
ซึ่งหากผู้พิพากษาเจ้าของสำนวนไม่เชื่อฟังตามคำแนะนำของอธิบดีผู้พิพากษาภาค กฎหมายก็ไม่ได้กำหนดให้เป็นความผิดหรือมีโทษ เพียงแต่อธิบดีผู้พิพากษาภาคเป็นผู้มีอำนาจสั่งย้ายชั่วคราวตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นอำนาจทางอ้อมที่อาจเกิดต่อผู้พิพากษาเจ้าของสำนวน