ผลงาน “มาตรา 44” ขยายงาน “กอ.รมน.” วางฐานอำนาจทหารหลังยุค คสช.

 

กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร หรือ กอ.รมน. เป็นหน่วยงานภายใต้การนำของทหารที่ตั้งขึ้นมาตั้งแต่ยุคที่ประเทศไทยใช้กำลังทหารเข้าต่อสู้กับความเชื่อแบบคอมมิวนิสต์ แต่ภายหลังบทบาทลดน้อยลงไป จนกระทั่งในยุคหลังการรัฐประหารปี 2549 สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่แต่งตั้งขึ้นมาในยุคนั้นผ่าน พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร หรือ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ เพื่อจัดวางบทบาทของ กอ.รมน. ให้มีที่ทางเอาไว้ในกฎหมายอย่างเป็นกิจจะลักษณะ

ในยุคการรัฐประหารปี 2557 แม้ทาง คสช. ก็แต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติขึ้นมาออกกฎหมายเองเช่นเดิม แต่เมื่อต้องการแก้ไขกฎหมายกลับไม่ออกเป็นพระราชบัญญัติตามกระบวนการปกติ โดยเมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2560 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะหัวหน้า คสช. ใช้อำนาจพิเศษตาม "มาตรา 44" ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 แก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ และเพิ่มอำนาจให้กับ กอ.รมน. เข้ามามีบทบาทในกิจการพลเรือนมากขึ้น พร้อมแก้ไขโครงสร้างการบริหารจัดการเพิ่มเติม ในสามประเด็น ดังนี้

 

เพิ่มอำนาจป้องกันบรรเทาสาธารณภัย

คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 เพิ่มบทบาทหน้าที่ให้กับ กอ.รมน. ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย โดยแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ สองมาตรา ได้แก่ มาตรา 3 ส่วนของบทนิยามคำว่า "การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร" ให้เพิ่มข้อความว่า "รวมถึงในกรณีที่เกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย"

และแก้ไข มาตรา 7(2) ส่วนของอำนาจหน้าที่ กอ.รมน. โดยให้มีอำนาจเสนอแผนและแนวทางปฏิบัติงานต่อคณะรัฐมนตรี และในแผนนี้ "ต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ" ด้วย แสดงให้เห็นถึงความตั้งใจที่จะให้หน่วยงานทหารเข้ามาทำหน้าที่เกี่ยวกับสาธารณภัยอย่างเต็มตัวจากเดิมที่เคยเป็นบทบาทของกระทรวงมหาดไทย หรือฝ่ายพลเรือนเป็นหลักและฝ่ายทหารมีหน้าที่แค่เสริมกำลังและวัสดุอุปกรณ์เท่านั้น

นอกจากนี้ คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 ยังแก้ไขมาตรา 7(1) ที่ให้อำนาจ กอ.รมน. "ติดตาม ตรวจสอบ ประสานงาน และประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ทั้งภายในและภายนอกราชอาณาจักร ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร และรายงานคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป" โดยถ้อยคำที่เพิ่มเข้ามา คือ คำว่า "ประสานงาน" และคำว่า "ทั้งภายในและภายนอกราชอาณาจักร" แสดงให้เห็นว่า มีความตั้งใจขยายอำนาจการติดตามสถานการณ์ให้รวมถึงสถานการณ์ที่เกิดขึ้นภายนอกประเทศแต่อาจส่งผลถึงความมั่นคงภายในประเทศด้วย

 

 

จัดสรรงบประมาณ และกำลังคนตอบสนอง

คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 เปิดช่องการจัดสรรงบประมาณให้กับ กอ.รมน. โดยแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ มาตรา 7(2) ในส่วนของอำนาจหน้าที่ กอ.รมน. นอกจากจะให้มีอำนาจเสนอแผนและแนวทางปฏิบัติงานต่อคณะรัฐมนตรี และให้สอดคล้องกับแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ยังกำหนดให้ สํานักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและแนวทางนั้นด้วย และเมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแผนและแนวทางดังกล่าวแล้ว ให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องจัดทําแผนงานและโครงการเพื่อปฏิบัติให้สอดคล้องกับแผนและแนวทางดังกล่าวด้วย

นอกจากนี้ยังแก้ไข พ.ร.บ.ความมั่นคง มาตรา 9 เพื่อให้หน่วยงานรัฐต่างๆ จัดส่งเจ้าหน้าที่ของรัฐไปปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. เพื่อการปฏิบัติการของ กอ.รมน. และให้หน่วยงานของรัฐที่จัดส่งเจ้าหน้าท่ีของรัฐไปมีอัตรากําลังแทนตามความจําเป็น โดยให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐที่ไปปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. ตามวรรคหนึ่ง มีสิทธิได้รับเงินประจําตําแหน่งในอัตราที่ได้รับอยู่เดิมต่อไป สําหรับสิทธิประโยชน์อื่นให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

 

ให้มีคณะกรรมการระดับภาคและจังหวัด ให้ทหารคุมข้าราชการ

ตามพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ที่มีอยู่เดิม กำหนดให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักรขึ้นคณะหนึ่ง เป็นคณะกรรมการส่วนกลาง ในระดับภาคในกรณีที่มีเหตุจำเป็นให้มี "กอ.รมน. ภาค" โดยมีแม่ทัพภาคเป็นผู้อำนวยการ และให้ตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาขึ้นมาได้ ส่วนระดับจังหวัด ให้มี "กอ.รมน.จังหวัด" โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อำนวยการ

คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 แก้ไของค์ประกอบของคณะกรรมการส่วนกลาง จากเดิมมี 21 คน เพิ่มเป็น 23 คน โดยเพิ่มรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เข้ามาเป็นกรรมการด้วย

ส่วนในระดับภาค เมื่อมีเหตุจำเป็นให้ตั้ง กอ.รมน.ภาค ก็ให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค ประกอบด้วย กรรมการกว่า 31 คน ได้แก่ ผอ.รมน.ภาค เป็นประธานกรรมการ อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด แม่ทัพน้อย ผู้บัญชาการ ตํารวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด และผู้แทนกระทรวงมหาดไทย เป็นรองประธานกรรมการ ผู้ว่าราชการจังหวัดที่อยู่ในเขตพื้นที่ อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ ผู้อํานวยการศูนย์ป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยเขตที่อยู่ในเขตพื้นที่ ผู้อํานวยการสํานักงานป้องกันและปราบปรามยาเสพติดภาค ที่อยู่ในเขตพื้นที่ ผู้บัญชาการตํารวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ หัวหน้าสํานักงานเลขานุการคณะกรรมการพัฒนาเพื่อความมั่นคงในระดับพื้นที่ หัวหน้าส่วนราชการอื่นที่อยู่ในเขตพื้นที่ซึ่ง ผอ.รมน.ภาค แต่งตั้งจํานวนไม่เกิน 15 คน และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่ง ผอ.รมน.ภาค แต่งตั้งอีกจํานวนไม่เกิน 5 คน

ในระดับจังหวัด เมื่อมีการตั้ง กอ.รมน. จังหวัด ก็ให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในจังหวัด ประกอบด้วย กรรมการ 38 คน ได้แก่ ผอ.รมน. จังหวัด เป็นประธานกรรมการ อัยการจังหวัดซึ่งเป็นหัวหน้าท่ีทําการอัยการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมาย รองผู้อํานวยการรักษาความมั่นคงภายในจังหวัดฝ่ายทหาร และ ผู้บังคับการตํารวจภูธรจังหวัด เป็นรองประธานกรรมการ หัวหน้าสํานักงานจังหวัด หัวหน้าสํานักงาน ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ท้องถิ่นจังหวัด โยธาธิการและผังเมืองจังหวัด ผู้แทนกระทรวง การพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงพลังงานซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงแรงงานซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงศึกษาธิการซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุขซึ่งประจําอยู่ในจังหวัด ผู้แทนมณฑลทหารบกที่รับผิดชอบพื้นที่จังหวัด หัวหน้าส่วนราชการอื่นซึ่ง ผอ.รมน. จังหวัด แต่งต้ังจํานวนไม่เกิน 15 คน และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่ง ผอ.รมน. จังหวัด แต่งตั้งจํานวนไม่เกิน 5 คน

 

บทบาททหารที่ไม่ต้องการลดลงไปจากสังคมไทย

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ถูกเขียนขึ้นและประกาศใช้ในยุคสภาจากการรัฐประหาร เพื่อให้ทหารมีที่ทาง มีอำนาจหน้าที่ และมีงบประมาณทำงานเมื่อกลับเข้าสู่ยุครัฐบาลจากการเลือกตั้ง และก็ถูกแก้ไขขยายขอบเขตอำนาจออกไปอีกครั้งในยุครัฐประหาร ด้วยอำนาจพิเศษตามมาตรา 44 เพื่อให้ทหารเข้าไปมีบทบาทในงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยด้วยทั้งที่มีหน่วยงานของพลเรือนรับผิดชอบอยู่ก่อนแล้ว

เมื่อประเทศไม่มีศึกสงคราม บทบาทของทหารในสังคมก็ควรจลดลงไปและนำงบประมาณของรัฐไปใช้กับการพัฒนาอย่างอื่น แต่ชัดเจนว่า ทหารไม่ต้องการลดบทบาทตัวเองเช่นนั้น จึงอาศัยจังหวะที่ทหารมีอำนาจปกครองประเทศออกกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้กับ กอ.รมน. ยังคงมีกำลังพลและงบประมาณทำงานได้ต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ คสช. หมดอำนาจลงไปหลังการจัดตั้งรัฐบาลใหม่สำเร็จ สถาบันทหารไม่อาจลดบทบาทลงไปได้ในทันที เพราะยังต้องรักษามรดกที่ได้สร้างไว้ในระยะเวลา 5 ปีของ คสช. ต่อไปให้ได้ จึงยังคงต้องการมีอำนาจทำงานด้าน "ความมั่นคง" หรืออีกนัยหนึ่ง คือ ทำงานเพื่อติดตามควบคุมการเคลื่อนไหวของประชาชนที่จะต่อต้านอำนาจทหารต่อไป กอ.รมน. จึงเป็นองค์กรที่ถูกคาดหวังให้รับบทบาทต่อจาก คสช. เดิม

สุรชาติ บำรุงสุข เขียนบทความลงเว็บไซต์มติชน วิจารณ์ว่า คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 ที่ขยายอำนาจให้ กอ.รมน. เช่นนี้ กำลังทำให้ กอ.รมน. กลายเป็น “ซุปเปอร์กระทรวง” ในระบบบริหารราชการแผ่นดินของไทย เพราะมีภารกิจแบบครอบคลุมทุกเรื่อง ไม่ว่าการเมืองจะเป็นเช่นไร กองทัพก็จะมีบทบาทแบบ “ครอบจักรวาล” และมีภารกิจแบบ “ไร้ขีดจำกัด” ได้ตลอดเวลา “ซุปเปอร์ กอ.รมน.” จะเป็นหลักประกันต่อการมีบทบาทเช่นนี้ในอนาคต ซึ่งเท่ากับการส่งสัญญาณว่า นอกจากการถอนตัวของทหารออกจากการเมืองไทยจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้แล้ว การลดบทบาทของทหารในการเมืองก็เป็นเรื่องที่ยากลำบากเช่นกันด้วย

อย่างไรก็ดี แม้อำนาจของ กอ.รมน. จะถูกขยายเพิ่มขึ้นด้วย คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 51/2560 แต่ก็ยังถือว่า ให้อำนาจไว้กับสถาบันทหารน้อยกว่าที่เคยมีอำนาจเบ็ดเสร็จในยุคสมัยของ คสช.ที่ใช้คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 3/2558, 13/2559, 5/2560 สั่งห้ามการชุมนุมทางการเมือง ให้อำนาจทหารค้น จับกุม สอบสวน และนำตัวประชาชนไปขังในค่ายทหารได้ 7 วัน โดยอ้างเหตุผลเพื่อ "ความมั่นคง" เช่นเดียวกัน แต่อำนาจของ กอ.รมน. ยังอาจเพิ่มขึ้นอีกได้ ในกรณีที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักร และคณะรัฐมนตรีมีมติมอบหมายให้ กอ.รมน. เป็นผู้รับผิดชอบในการป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้ง เหตุการณ์ โดย กอ.รมน. จะมีอำนาจเพิ่มขึ้นที่จะสั่งห้ามเข้าหรือให้ออกจากบริเวณพื้นที่ใดๆ ห้ามออกนอกเคหสถานในเวลาที่กำหนด หรือให้ปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใดอันเกี่ยวกับเครื่องมือหรืออุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ 

ดังนั้นก่อนที่ คสช. จะหมดอำนาจไปและฝากภารกิจไว้ให้ กอ.รมน. รับสานต่อ ก็ยังเป็นไปได้ว่า กอ.รมน. ยังอาจได้อำนาจหรือบทบาทเพิ่มมากกว่านี้ผ่านการคงคำสั่งหัวหน้า คสช. เหล่านั้นไว้ต่อเนื่อง หรือการออกคำสั่งฉบับใหม่เลย เพื่อให้ทหารยังคงบทบาทของตัวเองไว้ได้ เช่นเดียวกับยุคสมัย 5 ปีที่ผ่านมา