เรายังไม่มีกฎหมายคุ้มครองต้นไม้ใหญ่ในเมือง เสนอกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นดูแล

17 ตุลาคม 2561 ศูนย์บริการวิชาการทางกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ จัดงานบรรยายสาธารณะหัวข้อ กฎหมายว่าด้วยการอนุรักษ์ป่าในชุมชนเมือง โดย อ.ปีดิเทพ อยู่ยืนยง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

อ.ปีดิเทพ เริ่มจากอธิบายสถานะของต้นไม้ตามกฎหมายปัจจุบันว่า หากต้นไม้ตั้งอยู่ในพื้นที่สาธารณะในความรับผิดชอบของใครคนนั้นก็ต้องดูแล เช่น เทศบาล หรือหากต้นไม้อยู่ในที่ดินของเอกชน ก็เป็นภาระของเอกชนเจ้าของที่ดินนั้น ซึ่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็กำหนดให้เอกชนมีหน้าที่ต้องดูแลต้นไม้ในที่ดินของตัวเอง ดังนี้

มาตรา 145 กำหนดให้ไม้ยืนต้นเป็น "ส่วนควบ" ของที่ดิน หมายความว่า เจ้าของที่ดินจะเป็นเจ้าของไม้ยืนต้นทีเกิดบนที่ดินนั้นๆ ไปด้วย

มาตรา 434 กำหนดว่า หากต้นไม้ในที่ดินสร้างความเสียหายเพราะบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ผู้มีหน้าที่ดูแลหรือเจ้าของที่ดินต้องชดใช้ค่าเสียหายนั้นๆ

มาตรา 1346 กำหนดว่า ถ้าต้นไม้อยู่บนแนวเขตที่ดิน ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า เจ้าของที่ดินเป็นเจ้าของร่วมกัน ดอกผลของต้นไม้เป็นของเจ้าของที่ดินทุกคนเท่าๆ กัน ถ้าหากต้นไม้ถูกใช้เพื่อเป็นหลักเขตที่ดิน จะขุดหรือตัดต้นไม้ไม่ได้

มาตรา 1347 และ 1348 ให้สิทธิสำหรับเจ้าของที่ดินข้างเคียงว่า ถ้ารากไม้หรือกิ่งไม้ของต้นไม้ในที่ดินข้างเคียงรุกล้ำเข้ามา ก็ให้บอกเจ้าของที่ดินให้ตัดในเวลาอันสมควร ถ้าไม่ยอมตัด ก็สามารถตัดเองได้ และถ้ามีดอกผลหล่นลงในที่ดินค้างเขียง ให้สันนิษฐานว่า เป็นดอกผลขงเจ้าของที่ดินนั้นๆ 

อ.ปีดิเทพ กล่าวว่า ต้นไม้ใหญ่ในเมืองบางต้นมีอยู่ต้นเดียวแต่ก็มีความสำคัญกับ ทั้งสำคัญกับชีวิตคน สิ่งแวดล้อม ประวัติศาสตร์ท้องถิ่นและวัฒนธรรมของแต่ละชุมชน ดังนั้น ชุมชนก็มีสิทธิที่จะหวงแหน สำหรับต้นไม้ใหญ่ที่อยู่ในที่สาธารณะทุกวันนี้ส่วนใหญ่อยู่ในพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่หลายพื้นที่ก็มีปัญหาอำนาจทับซ้อน เพราะอยู่ในอำนาจของหลายองค์กรด้วยกัน มีกลุ่มชื่อว่า Big Trees เคยจัดทำร่างพ.ร.บ.คุ้มครองต้นไม้ใหญ่ขึ้นมา แต่ยังไม่ได้รับการตอบรับจากผู้มีอำนาจ

ยกตัวอย่างกรณีศึกษาของไทย มีต้นโพธิ์อยู่บนถนนในเชียงใหม่ ซึ่งต้นโพธิ์อยู่มาก่อนแต่ถนนจะตัดผ่านบริเวณที่ต้นไม้ตั้งอยู่ เลยต้องอ้อมไปให้ต้นไม้ยังอยู่ได้ ไม่ใช่เพราะกฎหมายของไทยคุ้มครองต้นไม้ แต่มีเรื่องความเชื่อทางไสยศาสตร์เข้ามาเกี่ยวข้อง มีคนเอาผ้าแพรไปพันรอบต้นไม้ไว้ ต้นไม้เลยไม่ถูกตัด ซึ่งอ.ปีดิเทพมองว่า ระบบแบบนี้ยังไม่ใช่หาทางที่ดีในการอนุรักษ์ต้นไม้ไว้ เพราะเราต้องการพื้นที่สีเขียวเพิ่มขึ้น ไม่ใช่แค่เก็บต้นไม้ไว้ต้นเดียว 

สำหรับในประเทศอังกฤษ มีกฎหมายเรื่องการอนุรักษ์ต้นไม้ใหญ่ในเมืองแล้ว ชื่อ Town and Country Planning (Tree Preservation) Regulation 2012 และ Town and Country Planning Act 1990 ให้อำนาจกับองค์กรท้องถิ่นออกข้อบังคับเพื่ออนุรักษ์ต้นไม้ใหญ่และพื้นที่สีเขียวในชุมชนเมือง สามารถออกคำสั่งอนุรักษ์ต้นไม้ได้ เรียกว่า Tree Preservation Orders (TPOs) เมื่อมีคำสั่งออกมาแล้วใครจะทำลาย รื้อถอนต้นไม้ต้นนั้นไม่ได้ หากใครตัดมีโทษปรับสูงสุด 20,000 ปอนด์

สำหรับพื้นที่ที่มีต้นไม้ใหญ่มารวมกันมากๆ ก็จะถือเป็นป่าในเมือง (Urban Forest) จะช่วยรักษาสมดุลทางระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อมในเมืองได้ ถนนที่มีต้นไม้สีเขียวที่เป็นแนวยาวก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของป่าในเมืองที่มีประโยชน์ ช่วยป้องกันอากาศร้อน หรือควันจากรถยนต์ได้ รวมทั้งการสร้างบ้านเรือนหรืออาคารโดยออกแบบให้มีพื้นที่สีเขียวในแนวตั้งมากขึ้น ก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของป่าในเมืองด้วย ซึ่งตอนนี้ประเทศจีนกำลังสร้างเมืองที่มีต้นไม้กว่า 40,000 ต้น อยู่บนตึกเพื่อลดมลพิษในอากาศ

การจัดการป่าในเมืองก็ต้องการยุทธศาสตร์ แต่ไม่ใช่ยุทธศาสตร์ระยะยาว 20 ปี เพราะแผนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ต้องมีความยืดหยุ่นไปตามสิ่งแวดล้อม ที่เมืองเมลเบิร์น ประเทศออสเตรเลีย มีการจัดทำแผนการจัดการสิ่งแวดล้อมภายในเมืองระยะยาว 20 ปีเช่นกัน แต่ก็มีทั้งข้อดีและข้อเสีย เพราะบางครั้งแผนที่วางไว้ ไม่สอดคล้องกับบริการสาธารณะและภัยธรรมชาติที่อาจแทรกซ้อนขึ้นมาในระหว่างระยะเวลานั้น

อ.ปีดิเทพ เสริมว่า กฎหมายเรื่องการอนุรักษ์พื้นที่ป่าในเมืองเป็นอีกบริบทหนึ่งที่สำคัญ ในทางกฎหมายระหว่างประเทศมีหลักการกรุงริโอ (Rios forest principle) เป็นมาตรฐานการรักษาพื้นที่สีเขียวให้เดินตาม แต่ยังไม่มีผลบังคับหากรัฐใดไม่ทำตาม 

สำหรับกฎหมายที่มีผลบังคับใช้ได้ในต่างประเทศใช้วิธีกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำหน้าที่อนุรักษ์พื้นที่สีเขียวที่รัฐต้องทำนุบำรุง ซึ่งเขียนผ่านกฎหมายในชื่อต่างๆ กัน เช่น กฎหมายป่าไม้ กฎหมายผังเมือง กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายการเกษตร ฯลฯ 

ตัวอย่างเช่น กฎหมายป่าไม้ของเมืองออนทาริโอ ประเทศแคนาดา ให้อำนาจองค์กรท้องถิ่นมีอำนาจออกข้อบังคับเพื่ออนุรักษ์ป่าไม้ในเมืองได้ แล้วเทศบาลก็ไปออกกฎระเบียบอีกมากมายมาดูแล และยังมีกฎหมายอนุรักษ์วัฒนธรรม (Ontario Heritage Act 1990) ที่คุ้มครองต้นไม้ เพราะถือว่า ต้นไม้ที่อยู่คู่กับชุมชนมายาวนานก็เป็นมรดกทางวัฒนธรรมที่รัฐควรจะหวงแหนไว้ให้คนรุ่นต่อไป

อ.ปีดิเทพ กล่าวว่า วันนี้ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายเป็นการเฉพาะที่จะดูแลต้นไม้ใหญ่ในชุมมชนเมือง อาจจะมีนโยบายสาธารณะบางส่วนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งบ้านเรา โดยเฉพาะเมืองเชียงใหม่ สามารถดูตัวอย่างการออกกฎหมายกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของต่างประเทศเพื่อเอามาใช้ดูแลต้นไม้ใหญ่ในเมืองของเราได้

อ.ปีดิเทพ เสนอว่า เรากำลังศึกษากฎหมายต้นแบบจากประเทศอื่นเพื่อให้อำนาจกับท้องถิ่น หากท้องถิ่นใดมีอำนาจตามกฎหมายแล้ว ก็ควรจะออกข้อบัญญัติเพื่อคุ้มครองสิ่งแวดล้อมบริเวณนั้น แต่ก็ยังเป็นเรื่องยากที่จะคาดหวังให้แต่ละท้องถิ่นปฏิบัติเหมือนกัน เพราะแต่ละชุมชนก็มีบริบทต่างกันไป 

"กฎหมายอย่างเดียวไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาร้อยเปอร์เซ็นต์ ท้ายที่สุดฝ่ายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งทุกคนที่อาจได้รับผลประโยชน์ ต้องช่วยกันสร้างความตระหนักให้กับคนรอบข้างถึงประโยชน์ของพื้นที่สีเขียวในเมือง" อ.ปีดิเทพ กล่าว

ธีรศักดิ์ รูปสุวรรณ ผู้ประสานงานขอคืนพื้นที่ป่าดอยสุเทพ กล่าวว่า เรากำลังพูดถึงการอนุรักษ์ป่า แต่สถาบันตุลาการแทนที่จะช่วยกันออกกฎหมาย หรือรักษากฎหมายเพื่อคุ้มครองป่า กลับเป็นผู้ทำลายป่าเอง และจนถึงวันนี้ก็ยังไม่ยอมให้ชาวบ้านเข้าไปในพื้นที่เพื่อฟื้นฟูสภาพป่า ขณะที่บริเวณกลางเมืองที่เป็นพื้นที่สีเขียวอยู่แล้ว กรมทางหลวงก็จะขยายถนนให้เป็น 12 เลน โดยเราทำอะไรไม่ได้เพราะพื้นที่ตรงนั้นก็เป็นของกรมทางหลวง ภาคประชาชนเราแทบจะทำอะไรไม่ได้ อยากจะขอแค่ให้หน่วยงานรัฐหยุดการสร้างการทำลายป่าก่อน เพื่อให้ภาคประชาชนค่อยๆ สามารถเริ่มฟื้นฟูพื้นที่สีเขียวได้