21 กรกฎาคม 2561 ราชกิจจานุเบกษาประกาศใช้ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต หรือ พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ที่จะเป็นกฎหมายหลักเกี่ยวกับการปราบการทุจริตคอร์รัปชั่นของประเทศไทย กฎหมายนี้มีคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เป็นผู้ยกร่าง ก่อนผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ถือเป็นหนึ่งในกฎหมายลูกสิบฉบับที่ต้องออกตามรัฐธรรมนูญ 2560
กฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับเดิมปี 2542 เคยถูกแก้ไขเมื่อปี 2550 ต่อมาแก้ไขครั้งใหญ่เมื่อปี 2554 แก้ไขอีกสองครั้งในยุคของ สนช. ชุดนี้ และแก้ไขโดยประกาศคณะรัฐประหารมาแล้วถึงสามฉบับ แสดงให้เห็นถึงความพยายามของแต่ละยุคสมัยที่จะเพิ่มเครื่องมือเพื่อปราบคอร์รัปชั่นให้สำเร็จ แต่กฎหมายเดิมก็ยังทำงานได้ไม่เป็นที่ถูกใจ พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับปี 2561 นี้จึงยกเลิกระบบเก่าทั้งหมดเลย และวางโครงสร้างองค์กร ป.ป.ช. พร้อมอำนาจหน้าที่ขึ้นชนิดที่เรียกได้ว่า “ยกเครื่องใหม่ทั้งหมด”
กฎหมายเดิมมี 133 มาตรา กฎหมายใหม่มี 200 มาตรา การแบ่งหมวดและการเรียงลำดับแตกต่างกันมาก หากพิจารณาทั้งฉบับแล้วจะพบว่า ผู้ร่างพ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับนี้ ได้วาดภาพฝันองค์กรนี้ขึ้นใหม่ โดยการ:
- ออกแบบการคัดสรรทั้งกรรมการและเจ้าหน้าที่ขึ้นใหม่ ให้เป็นทีมงานคุณสมบัติสูง โปร่งใสถูกตรวจสอบได้ เปรียบดัง “เทวดา”
- เพิ่มอำนาจในการแสวงหาข้อเท็จจริง จำกัดกรอบเวลาทำงานให้ชัดเจน ปัดภาระคดีเล็กน้อยให้เป็นหน้าที่องค์กรอื่น
- เพิ่มบทบาทในงานส่งเสริมและป้องกันการทุจริต การส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม การคุ้มครองผู้ชี้เบาแส และ
- สร้างกลไกใหม่ๆ เพิ่มเติมพร้อมอาวุธใหม่สำหรับจัดการนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญๆ
เพิ่มคุณสมบัติกรรมการ ป.ป.ช.ให้สูงขึ้น
พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ในมาตรา 10 เพิ่มเงื่อนไขว่า ผู้ที่จะมาเป็นนั่งในคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ต้องจบการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรี ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ ต้องมีสุขภาพที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม้ข้อกำหนดเรื่องอายุขั้นต่ำจะอยู่ที่ 45 ปี เหมือนกฎหมายเดิม แต่เพิ่มข้อกำหนดอายุขั้นสูงห้ามไม่ให้เกิน 70 ปี
ในมาตรา 9 เพิ่มประสบการณ์ของกรรมการ ป.ป.ช. ให้สูงขึ้น เช่น ต้องเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีไม่น้อยกว่าห้าปี จากเดิมไม่ได้กำหนดระยะเวลา ต้องเป็นศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยไม่น้อยกว่าห้าปี และต้องมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์ จากเดิมกำหนดแค่ต้องเคยเป็นศาสตราจารย์เท่านั้น
กฎหมายใหม่ยังเปิดช่องให้ ผู้เคยเป็นผู้บริหารสูงสุดของบริษัทมหาชนไม่น้อยกว่าสิบปี หรือเคยดำรงตำแหน่งบริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจไม่น้อยกว่าห้าปี เป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้ ซึ่งกฎหมายเดิมไม่ยอมรับตำแหน่งเหล่านี้ ขณะที่กฎหมายเดิมเปิดช่องให้ผู้ที่เคยเป็นรัฐมนตรี ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการองค์กรอิสระอื่น มาเป็นกรรมการ ป.ป.ช.ได้ แต่กฎหมายใหม่ห้ามไม่ให้ผู้เคยทำงานในองค์กรอิสระอื่นๆ มารับตำแหน่ง ป.ป.ช.
กฎหมายเดิมยังเปิดช่องสำหรับผู้แทนองค์การพัฒนาเอกชน หรือ เอ็นจีโอ ที่ทำงานมาไม่น้อยกว่าสามสิบปี และองค์กรนั้นเสนอชื่อ แต่กฎหมายใหม่ไม่มีโอกาสให้คนจากสายเอ็นจีโอมาเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้
| คุณสมบัติตามกฎหมายปี 2542 และฉบับแก้ไข | คุณสมบัติตามกฎหมายปี 2561 |
| เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี | เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ไม่น้อยกว่าห้าปี |
| เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าหัวหน้าศาลชั้นต้น | เคยเป็นอธิบดีผู้พิพากษา อธิบดีศาลปกครองชั้นต้น ไม่น้อยกว่าห้าปี |
| เคยเป็นตุลาการพระธรรมนูญในศาลทหารสูงสุด | เคยเป็นตุลาการพระธรรมนูญหัวหน้าศาลทหารกลาง ไม่น้อยกว่าห้าปี |
| เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอัยการสูงสุด | เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการ ไม่น้อยกว่าห้าปี |
| เคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าศาสตราจารย์ | เคยดํารงตําแหน่งศาสตราจารย์ ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทย ไม่น้อยกว่าห้าปี และมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์ |
| เคยเป็นรัฐมนตรี |
รัฐมนตรี
มาเป็นกรรมการป.ป.ช. ไม่ได้
|
|
เคยทำงานองค์กรพัฒนาเอกชน ไม่น้อยกว่า 30 ปี
และได้รับการเสนอชื่อจากองค์กรนั้น
|
คนทำงานองค์กรพัฒนาเอกชน มาเป็นกรรมการป.ป.ช. ไม่ได้ |
| เคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือกรรมการองค์กรอิสระอื่น |
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือกรรมการองค์กรอิสระอื่น
X ต้องห้าม ไม่ให้เป็นกรรมการ ป.ป.ช. X
|
|
เคยเป็นทนายความ ไม่น้อยกว่า 30 ปี
และได้รับการเสนอชื่อจากองค์กรวิชาชีพ
|
เคยประกอบวิชาชีพสม่ำเสมอ ไม่น้อยกว่า 20 ปี
และได้รับการเสนอชื่อจากองค์กรวิชาชีพ
|
| ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ มาเป็นกรรมการป.ป.ช. ไม่ได้ |
เคยเป็นผู้ดํารงตําแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ ไม่น้อยกว่าห้าปี |
| ผู้บริหารบริษัทมหาชน มาเป็นกรรมการป.ป.ช. ไม่ได้ |
เคยเป็นผู้บริหารระดับสูงของบริษัทมหาชนจํากัด ไม่น้อยกว่าสิบปี |
เพิ่มเงื่อนไขคุณสมบัติต้องห้าม
พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ กำหนดคุณสมบัติต้องห้ามของกรรมการอป.ป.ช. ไว้ในมาตรา 11 รวมถึง 24 ประการ นอกจากคุณสมบัติทั่วไป เช่น ไม่เป็นพระภิกษุ ไม่ติดยาเสพติด ไม่เคยถูกไล่ออกเพราะทุจริต ฯลฯ ที่เขียนเหมือนกับกฎหมายเดิมแล้ว ยังเพิ่มลักษณะต้องห้ามอีกหลายประการ เช่น
1. ต้องไม่เคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระอื่น
2. ต้องไม่เป็นเจ้าของ หรือผู้ถือหุ้นในกิจการสื่อมวลชน
3. ต้องไม่เคยกระทำความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ ความผิดการฉ้อโกงประชาชน ความผิดฐานเป็นผู้ผลิต หรือผู้ค้ายาเสพติด ความผิดฐานเป็นเจ้ามือการพนัน ความผิดฐานค้ามนุษญ์ และความผิดฐานฟอกเงิน
4. ต้องไม่เคยทุจริตในการเลือกตั้ง
5. ต้องไม่เคยรับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดมาก่อนเลย เว้นแต่ความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ ซึ่งตามกฎหมายเดิมหากพ้นโทษมาเกินห้าปีแล้วก็สามารถเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้
6. ต้องไม่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ในระยะสิบปี ซึ่งตามกฎหมายเดิมหากพ้นจากตำแหน่งเดิมแล้วก็สามารถเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้ทันที
7. ต้องไม่เคยเป็นสมาชิกพรรคการเมือง ในระยะสิบปี ซึ่งกฎหมายเดิมกำหนดระยะเวลาแค่สามปี
8. ต้องไม่มีพฤติการณ์ฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง รวมทั้งไม่เคยแปรญัตติกฎหมายให้ตัวเองมีส่วนใช้งบประมาณ
ฯลฯ
ใช้ถ้อยคำบรรยาย คุณสมบัติสวยหรูไว้ในกฎหมาย
นอกจาก พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ จะกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามไว้ชัดเจนแล้ว ยังใช้คำบรรยายพรรณาถึงคุณสมบัติผู้ที่จะมานั่งเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ไว้อย่างสวยหรูหลายแห่ง ตัวอย่างเช่น
มาตรา 13 เขียนไว้ว่า
“…ในการสรรหากรรมการ ให้คณะกรรมการสรรหาปรึกษาหารือเพื่อคัดสรรให้ได้บุคคลซึ่งมีความรับผิดชอบสูง มีความกล้าหาญในการปฏิบัติหน้าที่ มีพฤติกรรมทางจริยธรรมเป็นตัวอย่างที่ดีของสังคม รวมตลอดทั้งมีทัศนคติที่เหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่ให้เกิดผลสําเร็จ….”
มาตรา 25 เขียนไว้ว่า
“…การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อํานาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ และปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามมาตรฐานทางจริยธรรม…”
ระดับเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. ก็ต้องคุณสมบัติสูงขึ้น
พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ไม่เพียงคาดหวังแต่จากตัวกรรมการเก้าคนเท่านั้น แต่ยังคาดหวังความเป็นองค์กร “เทวดา” จากระดับเจ้าหน้าที่ด้วย โดยมาตรา 146 กำหนดให้ข้าราชการสำนักงาน สาขากระบวนการยุติธรรม ต้องสำเร็จปริญญาโททางกฎหมายขึ้นหรือ หรือสอบได้เป็นเนติบัญฑิต หรือหากจบปริญญาตรีทางกฎหมายก็ต้องจบปริญญาสาขาอื่นด้วย
สำหรับตำแหน่งเลขาธิการ ที่จะเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและลูกจ้างทั้งหมด ให้ผ่านการเสนอเรื่องต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งด้วย โดยมีมาตรา 149 เขียนบรรยายคุณสมบัติไว้ว่า
“….เลขาธิการต้องเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ ปฏิบัติหน้าที่และใช้อํานาจโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ เป็นกลาง มีจริยธรรมที่ดี และปราศจากอคติทั้งปวง และมีคุณวุฒิประสบการณ์ และความเชี่ยวชาญอันจะเป็นประโยชน์แก่การปฏิบัติงานของสํานักงานตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กําหนด…”
วางกลไกแน่นหนา ประชาชน 20,000 เข้าชื่อตรวจสอบกรรมการ ป.ป.ช. ได้
พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ถึงกับเขียนแยกไว้เป็น หมวดที่ 1 ส่วนที่ 3 ว่าด้วยเรื่องการตรวจสอบการทำงานของกรรมการ ป.ป.ช. โดยมีมาตรา 43 กำหนดให้กรรมการ ป.ป.ช.ทุกคน มีหน้าที่ต้องยื่นบัญชีทรัพยสินและหนี้สินต่อประธานวุฒิสภา ซึ่งเป็นหน้าที่เช่นเดียวกับตามกฎหมายเดิม แต่ส่วนที่เพิ่มเติม คือ ให้ประธานวุฒิสภามีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินอีกชุดหนึ่ง ขึ้นมาทำการตรวจสอบเบื้องต้นก่อนได้
กรณีที่กรรมการ ป.ป.ช. มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ หรือทุจริตต่อหน้าที่เสียเอง มาตรา 45 กำหนดให้สมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งในห้าของสมาชิกที่มีอยู่ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 20,000 คนสามารถเข้าชื่อกันยื่นต่อประธานรัฐสภาได้ หากประธานรัฐสภาเห็นว่ามีเหตุอันควรสงสัย ก็ให้เสนอเรื่องไปยังประธานศาลฎีกาเพื่อตั้งคณะผู้ไต่สวนอิสระขึ้นสอบสวนกรณีนี้ ซึ่งเป็นกลไกพิเศษที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเฉพาะสำหรับกรณีกรรมการ ป.ป.ช. เป็นผู้ถูกกล่าวหา
กลไกการเอาผิดและถอดถอนกรรมการ ป.ป.ช. นั้น แตกต่างจากระบบเดิม เพราะกฎหมายเดิมวางกลไกแยกเป็นสองกรณี กรณีที่หนึ่ง หากกรรมการ ป.ป.ช. มีพฤติการณ์เสื่อมเสีย สมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งในสี่ หรือประชาชน 20,000 คนสามารถเข้าชื่อกันยื่นเรื่องต่อประธานวุฒิสภา เพื่อให้วุฒิสภาลงมติด้วยเสียงสามในสี่เพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่ง กรณีที่สอง คือ หากกรรมการ ป.ป.ช. ร่ำรวยผิดปกติ หรือทุจริตต่อหน้าที่เสียเอง สมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งในห้า สามารถเข้าชื่อยื่นต่อประธานวุฒิสภา เพื่อให้ส่งเรื่องไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้
โดยสรุป คือ พ.ร.ป.ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ยกเลิกกลไกการถอดถอนโดยวุฒิสภาในกรณีที่หนึ่งออกไปเลย เหลือเพียงการเอาผิดโดยกระบวนการศาลในกรณีที่สอง แต่สร้างระบบใหม่ คือ "คณะผู้ไต่สวนอิสระ" ขึ้นมา และขณะที่รัฐธรรมนูญ 2560 ยกเลิกสิทธิของประชาชนที่จะเข้าชื่อกันเพื่อให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตำแหน่งอื่นไปแล้ว แต่ยังให้ประชาชนมีช่องทางมีส่วนร่วมตรวจสอบกรรมการ ป.ป.ช. ได้อยู่อีกองค์กรหนึ่ง
เจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. ก็ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สิน "ขาดความเที่ยงธรรม" รับโทษสองเท่า
สำหรับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติ พ.ร.ป.ป.ป.ช. มาตรา 158 กำหนดให้เจ้าหน้าที่ตั้งแต่ระดับผู้อำนวยการกองขึ้นไป พนักงานไต่สวน และเจ้าหน้าที่ที่มีหน้าที่เกี่ยวกับการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สิน ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของตนเอง ต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อตรวจสอบ เพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลและเป็นการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ หากเจ้าหน้าที่ร่ำรวยผิดปกติ มาตรา 159 กำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวน หรือตั้งคณะกรรมการไต่สวน ให้เสร็จภายใน 60 วัน
นอกจากนี้ มาตรา 144(2) ก็กำหนดให้คณะกรรมการมีอำนาจจัดทำมาตรฐานทางจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่ขึ้นมาโดยเฉพาะ โดยต้องระบุด้วยว่า หากเจ้าหน้าที่ฝ่าฝืนจะต้องได้รับโทษอย่างไร และมาตรา 147 กำหนดให้กรณีที่มีเหตุควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. กระทำการไม่สุจริต ให้ดำเนินการทางวินัยโดยเร็ว และให้กรรมการ ป.ป.ช. ย้ายผู้นั้นจากตำแหน่งหน้าที่ทันที
ในกรณีที่กรรมการ หรือเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. กระทำความผิดฐานทุจริตเสียเอง มาตรา 183 กำหนดให้ต้องรับโทษเป็นสองเท่าของความผิดนั้นๆ ซึ่งการเพิ่มโทษนี้เป็นหลักการเดียวกับกฎหมายเดิม แต่ส่วนที่เพิ่มมา คือ หลักการที่เขียนไว้กว้างๆ ว่า ในกรณีที่กรรมการและเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่โดยขาดความเที่ยงธรรมให้ถือว่าเป็นการกระทําความผิดต่อตําแหน่งหน้าที่ราชการ ซึ่ง “ขาดความเที่ยงธรรม” จะตีความอย่างไรยังไม่ปรากฏชัด
กฎหมายนี้ยังกำหนดให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้มีหน้าที่ตรวจสอบบัญชีของสำนักงาน ป.ป.ช. และตรวจสอบรายงานของกองทุน ป.ป.ช. ด้วย