เส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญคสช.: ผ่านประชามติ แก้เพิ่มอีก 4 ครั้ง

รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2557 นับเป็นจุดเริ่มต้นของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นฉบับถาวร เพื่อพาประเทศไทยกลับสู่ระบอบประชาธิปไตย และมีการเลือกตั้งอีกครั้ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเป็นฉบับที่ 20 ของสยาม/ประเทศไทย โดยเนื้อหาเกี่ยวกับการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งกำหนดในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 คือการกำหนดให้มี การกำหนดกรอบการร่างรัฐธรรมนูญ กำหนดให้มีคณะกรรมการหนึ่งชุดเพื่อทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ และ กำหนดเงื่อนไขในผ่านความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ

นับถึงวันที่ 6 เมษายน 2560 เป็นเวลากว่า 2 ปี 8 เดือน ที่คสช.ใช้เวลาในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร โดยมีการตั้งกรรมาการร่าง 2 ชุด มีร่างรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ มีการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 1 ครั้ง มีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติ 4 ครั้ง และมีผู้ถูกดำเนินคดีจากแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับประชามติอย่างน้อย 195 คน ทั้งหมดคือสิ่งที่เกิดขึ้นก่อนที่ประเทศไทยจะมีรัฐธรรมนูญ 2560

รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 น่าจะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก และฉบับเดียวของประเทศไทย ที่กำหนดกรอบการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้เป็นลายลักษณ์อักษรบังคับไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 35 โดยกำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมเรื่องต่างๆ เช่น การเน้นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข, สร้างกลไกการป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตที่เข้มข้นขึ้น, การกีดกันนักการเมืองออกจากการเลือกตั้งโดยเด็ดขาดหากพบการกระทำการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ และสร้างเกราะป้องกันไม่ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ง่าย

เดิมที่รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 กำหนดให้เมื่อ กมธ. ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้นำร่างไปให้สมาชิกสภาสปช. จำนวน 250 คน ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของ คสช. ลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ อย่างไรก็ดี ด้วยเสียงกดดันจากหลายภาคส่วนที่เรียกร้องให้มีการออกเสียงประชามติ เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2558 คสช.จึงส่งเรื่องให้ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) แก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ให้เมื่อ สปช.ลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ ให้นำร่างรัฐธรรมนูญไปออกเสียงประชามติ แต่ถ้า สปช.ไม่เห็นชอบ ให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้นเป็นอันตกไป และให้ตั้งคณะกรรมาการร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ขึ้นมาแทน

ราวประมาณสามเดือนเศษ หลังร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ประกาศใช้ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จึงแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กมธ.) จำนวน 36 คน เข้ามาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธาน กมธ.ชุดนี้ คณะกรรมาธิการชุดนี้ได้รับฉายาจากสื่อมวลชนว่า “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 36 มหาปราชญ์” บวรศักดิ์ และคณะ ใช้เวลาร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เกือบ 10 เดือน จนเสร็จสิ้นและส่งมอบให้สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2558 จึงร่างรัฐธรรมนูญเสร็จสิ้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกนิยามว่าเป็น “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฎิรูปประเทศ” แต่ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่เป็นประชาธิปไตย โดยเฉพาะการมีองค์กรพิเศษที่มีอำนาจเหนือรัฐบาล

หลังจากที่ กมธ.ชุด บวรศักดิ์ ใช้เวลาร่างรัฐธรรมนูญ เป็นเวลาเกือบสิบเดือน จึงเข้าสู่ขั้นตอนการลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ ของสปช. ซึ่งในวันที่ 6 กันยายน 2558 ที่ประชุมสปช.ลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยคะแนน 135 ต่อ 105 เสียง งดออกเสียง 7 คน เป็นผลทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นอันตกไป และกมธ.ชุดบวรศักดิ์ ต้องถูกยุบไป โดยสมาชิกสปช.ที่ไม่เห็นชอบส่วนใหญ่เป็นกลุ่มข้าราชการ ตำรวจ ทหาร และนักการเมือง ทั้งอดีตและปัจจุบัน สำหรับเหตุผลในการโหวตคว่ำร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกวิเคราะห์กันว่ามาจากเนื้อหาที่ถูกวิจารณ์กันอย่างมาก และเกรงกันว่าถ้าถึงขั้นประชามติร่างรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ผ่านความเห็นชอบจากประชาชน ขณะที่บวรศักดิ์ ออกเปิดเผยภายหลังว่าที่ร่างรัฐธรรมนูญของเขาถูกคว่ำไปก็เพราะ “เขา(คสช.)อยากอยู่ยาว”

หลังร่างรัฐธรรมนูญ ของบวรศักดิ์ ถูกคว่ำไป คสช. ใช้เวลาเพียงแค่หนึ่งเดือน ในการตั้งคณะกรรมาการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) จำนวน 21 คน เพื่อเข้ามาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยมีประธานกรธ. คือ มีชัย ฤชุพันธ์ การร่างคราวนี้ของ กรธ. รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้ เมื่อ กรธ.ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ ให้นำไปสู่ขั้นตอนการออกเสียงประชามติ โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาใดๆ ทั้งสิ้น กรธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จสิ้นเมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 เป็นเวลาเกือบ 6 เดือนในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โดยมีชัย ให้ฉายาร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่า “รัฐธรรมนูญฉบับปราบโกง” อย่างไรก็ดีร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกวิจารณ่ว่าจะปราบโกงแต่เพียงนักการเมืองเท่านั้น

ประเด็นถกเถียงในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ซึ่งสั่นคลอน คสช. ก่อนการออกเสียงประชามติ คือ ประเด็นการศึกษาที่กรธ.เขียนร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการเรียนฟรี 12 ปี ซึ่งลดจากรัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดไว้ 15 ปี เสียงวิพากษ์วิจารณ์จำนวนมากส่งผลให้ หน้าคสช.ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งกำหนดให้กลับไปเรียนฟรี 15 ปี เช่นเดิม และหลังการออกเสียงประชามติ หัวหน้าคสช.ก็ยังใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งเพื่อแก้ไขปัญหาประเด็นศาสนาของร่างรัฐธรรมนูญ ที่เดิมร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐมีหน้าที่สนับสนุนพุทธศาสนา นิกายเถรวาท เป็นทุกหน่วยงานรัฐมีหน้าที่คุ้มครองทุกศาสนา

วันที่ 7 สิงหาคม 2559 ถูกกำหนดให้เป็นวันออกเสียงประชามติ โดยสองคำถาม คำถามหลักคือ “ให้ประชาชนลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ” และคำถามพ่วง “ให้ประชาชนลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบให้วุฒิสภาจากการแต่งตั้งของ คสช. 250 คน เลือกนายกรัฐมนตรี” คำถามหลังถูกเพิ่มเติมโดย สนช. ผลการลงมติผู้มาออกเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบกับทั้งสองคำถาม โดยคำถามหลักผู้มาออกเสียงเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ 61.35 % และคำถามที่สองผู้มาออกเสียงเห็นชอบให้ ส.ว.ร่วมเลือกนายกฯ 58.07%

อย่างไรก็ตาม กระบวนการออกเสียงประชามติครั้งนี้ได้รับการวิจารณ์ว่า เป็นการออกเสียงประชามติที่ปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นของประชาชน และการรณรงค์เกิดขึ้นได้จากภาครัฐเท่านั้น ก่อนถึงวันออกเสียงประชามติ มีประชาชน อย่างน้อย 195 คน ต้องถูกดำเนินคดีจากการแสดงความคิดเห็น หรือการพยายามมีส่วนร่วมในด้านต่างๆ ของการออกเสียงประชามติครั้งนี้

หลังจากที่การลงประชามติเสร็จสิ้น เสียงส่วนใหญ่ของผู้ออกมาใช้สิทธิมีมติเห็นชอบทั้งร่างรัฐธรรมนูญ และคำถามที่พ่วง "เห็นชอบให้ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้ง ร่วมกับ ส.ส.เลือกนายกฯ" กรธ. จึงดำเนินการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับคำถามพ่วง โดยมีการแก้ไข มาตรา 272 ให้ส.ว.มีสิทธิร่วมกับ ส.ส.ในการเลือกนายกรัฐมนตรี เพียงประเด็นเดียว อย่างไรก็ตามเมื่อ กรธ.ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ และวันที่ 28 กันยายน 2559 ศาลรัฐธรรมนูญได้ตีความกลับ โดยแถลงคำวินิจฉัยว่า ร่างรัฐธรรมนูญซึ่งกรธ. แก้ไขในมาตรา 272 ไม่ชอบด้วยผลประชามติ และให้ กรธ.ดำเนินการแก้ไขตามที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ซึ่งมีสามประเด็น คือ 1) ส.ส.ยังคงมีสิทธิเสนอชื่อนายกฯ เท่านั้น 2) ให้ ส.ว.ร่วมกับส.ส. ตัดสินใจเปิดทางนายกฯ คนนอก และ 3) เลือกนายกฯ คนนอกไม่จำกัดภายในวาระแรก

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับมีชัย ดูเหมือนว่ากำลังจะเดินไปตามโรดแมป ที่ คสช.วางเอาไว้ โดยเมื่อช่วงต้นเดือนพฤศจิกายน 2559  พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี นำร่างรัฐธรรมนูญ ขึ้นทูลเกล้าฯ แต่ต่อมาเมื่อวันที่ 9 มกราคม 2560 สำนักราชเลขาธิการทำเรื่องมาถึงรัฐบาล ว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ มีพระราชกระแสรับสั่งว่ามี 3-4 เรื่องที่จำเป็นต้องแก้ไขให้เป็นไปตามพระราชอำนาจ จนนำมาสู่การแต่งตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อดำเนินการยกร่างมาตราที่จะมีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามข้อสังเกตพระราชทาน จำนวน 11 คน

ขณะเดียวกัน ที่ประชุม สนช. ก็ดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 เพื่อเปิดช่องให้ คสช.สามารถนำร่างรัฐธรรมนูญกลับมาแก้ไขได้อีกครั้ง และวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2560  นายกฯ นำร่างรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมตามข้อสังเกตพระราชทาน ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายอีกครั้ง

โดยวันที่ 6 เมษายน 2560 เป็นวันโปรดเกล้าร่างรัฐธรรมนูญอย่างเป็นทางการ