พ.ร.บ.ประชามติฯ หรือ พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2559 เป็นอีกหนึ่งกฎหมายที่สร้างปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคมไทยขึ้นในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา เพราะผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการผลักดันกฎหมายขาดความรอบคอบ ไม่ได้ร่างกฎหมายไปในทางที่ตีกรอบการใช้อำนาจรัฐและคุ้มครองประชาชน ทำให้ผลที่ตามมามีผู้บริสุทธิ์ได้รับผลกระทบจากกฎหมายฉบับนี้ แต่สิ่งที่น่าเสียดายยิ่งไปกว่านั้นก็ คือ เราอาจไม่มีบทลงโทษเพื่อเป็นบทเรียนให้กับผู้ออกกฎหมายและผู้บังคับใช้ซึ่งเป็นต้นเหตุของปัญหา
กฎหมาย “คลุมเครือ-ตีความกว้าง” จุดอ่อนสำคัญของ พ.ร.บ.ประชามติฯ
พ.ร.บ.ประชามติฯ เริ่มต้นยกร่างโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จากนั้นจึงส่งให้คณะรัฐมนตรี(ครม.) พิจารณา และเมื่อ ครม. ให้ความเห็นชอบแล้วถึงส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคสช. เป็นผู้พิจารณาต่อ ก่อนที่จะออกมาบังคับใช้เป็นกฎหมาย
อย่างไรก็ดี ก่อนที่กฎหมายจะมีผลบังคับใช้ ภาคประชาชน และนักวิชาการบางส่วนต่างก็แสดงจุดยืนว่าไม่เห็นด้วยกับกฎหมายฉบับนี้ เนื่องจากว่า มีเงื่อนไขจำกัดสิทธิเสรีภาพกการแสดงออกจนเกินจำเป็น โดยมาตราที่เป็นใจกลางปัญหาก็คือ มาตรา 61 วรรคสอง ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ตีกรอบการแสดงความคิดเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญไว้ ดังนี้
"ผู้ใดดําเนินการเผยแพร่ข้อความ ภาพ เสียง ในสื่อหนังสือพิมพ์ วิทยุ โทรทัศน์ สื่ออิเล็กทรอนิกส์หรือในช่องทางอื่นใด ที่ผิดไปจากข้อเท็จจริงหรือมีลักษณะรุนแรง ก้าวร้าว หยาบคาย ปลุกระดม หรือข่มขู่โดยมุ่งหวังเพื่อให้ผู้มีสิทธิออกเสียงไม่ไปใช้สิทธิออกเสียง หรือออกเสียงอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือไม่ออกเสียง ให้ถือว่าผู้นั้นกระทําการก่อความวุ่นวายเพื่อให้การออกเสียงไม่เป็นไปด้วยความเรียบร้อย"
ซึ่งความผิดตามมาตรานี้มีโทษจำคุกไม่เกินสิบปี ปรับไม่เกินสองแสนบาท และศาลอาจสั่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกําหนดไม่เกินห้าปีด้วยก็ได้ และหากเป็นกรณีที่เป็นการกระทําความผิดของคณะบุคคลตั้งแต่ห้าคนขึ้นไป ต้องระวางโทษจําคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี และปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท และให้ศาลสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกําหนดสิบปี
ด้วยการกำหนดบทบัญญัติดังกล่าว จึงมีการตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับปัญหาการบัญญัติกฎหมายดังกล่าวว่า
หนึ่ง ข้อความของกฎหมายเกี่ยวกับการกระทำความผิดมีลักษณะคลุมเครือ อย่างคำว่า "รุนแรง" "ก้าวร้าว" "ปลุกระดม" ก็ยากต่อการพิจารณาว่าการแสดงออกแบบใดที่เข้าข่าย อีกทั้ง ยังไม่เคยมีนิยามอยู่ในกฎหมายฉบับใดมาก่อน ซึ่งขัดต่อหลักการของกฎหมายอาญาที่ต้องชัดเจนแน่นอนให้ประชาชนสามารถทราบถึงขอบเขตของสิทธิเสรีภาพ
สอง การแสดงออกด้วยถ้อยคำที่ "หยาบคาย" นั้น ตามปกติแล้วแม้จะเป็นสิ่งที่ไม่สมควร แต่ก็ไม่ใช่การกระทำที่ผิดกฎหมาย อีกทั้งยังไม่มีนิยามตามกฎหมายชัดๆ ว่า ถ้อยความใดบ้างที่ถือเป็นคำหยาบคาย การจะนับว่า คำใดหยาบคายก็เป็นอัตวิสัยของแต่ละบุคคลตามแต่สถานการณ์
สาม การกำหนดคำว่า “ผิดไปจากข้อเท็จจริง” ก่อให้เกิดอุปสรรคต่อผู้อ่านร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อผู้อ่านกฎหมายทุกคนย่อมต้องตีความตามประสบการณ์ ความคิด ความเชื่อ ของตนเอง ซึ่งหมายความว่า ผู้อ่านร่างรัฐธรรมนูยย่อมมีความคิดเห็นที่ไม่ตรงกับผู้ร่างเป็นธรรมดา แต่พอกำหนดคำดังกล่าวไว้ แล้วผู้ร่างถือว่า ความคิดของตนเป็นความจริงเสมอก็จะทำให้คนอ่านต้องแสดงออกความคิดในเชิงที่แตกต่างกับผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้เลย
และแล้วก็โดนจนได้! เมื่อกฎหมายถูกใช้เพื่อข่มขู่และดำเนินคดีกับผู้บริสุทธิ์
เนื่องจากความคลุมเครือ-ไม่ชัดเจนของกฎหมาย จึงมีความเป็นไปได้ที่กฎหมายจะถูกเจ้าหน้าที่รัฐนำไปใช้อย่างผิดพลาด เพราะเมื่อกฎหมายเขียนให้ตีความ เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องอาศัยดุลยพินิจส่วนตัว ทั้งนี้ ผลจากการติดตามการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวพบว่า มีผู้เคราะห์ร้ายจากกฎหมายดังกล่าวอยู่จริง โดยแบ่งเป็นสองลักษณะด้วยกัน คือ
หนึ่ง กฎหมายถูกนำมาใช้ข่มขู่ผู้ที่แสดงจุดยืนต่อร่างรัฐธรรมนูญ โดยกรณีที่ทำให้เห็นปัญหาดังกล่าว เช่น กรณีที่ สมชัย ศรีสุทธิยากร กกต. ออกมาแสดงความคิดเห็นว่า ตนได้รับการรายงานว่ามีเพจของกลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมืองกลุ่มหนึ่งประกาศจำหน่ายเสื้อตัวละ 300 บาท ในลักษณะรณรงค์ทั่วไปเพื่อนำไปสู่การปลุกระดมทางการเมืองให้เกิดการออกเสียงประชามติ เป็นไปในทิศทางใดทิศทางหนึ่ง ซึ่งอาจจะเข้าข่ายการกระทำความผิดตาม พ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 61 (1) ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกิน 10 ปี และปรับไม่เกินสองแสนบาท ทั้งนี้ศาลอาจสั่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกำหนดไม่เกิน 5 ปีด้วยก็ได้
ซึ่งกลุ่มการเมืองที่กกต. สมชัย กล่าวถึงก็คือเสื้อรณรงค์โหวตโนของกลุ่มประชาธิปไตยใหม่(NDM) ที่มีการสกรีนที่เสื้อว่า Vote No ไม่รับกับอนาคตที่ไม่ได้เลือก
รูปจากกลุ่มประชาธิปไตยใหม่
สอง ใช้ดำเนินคดีแบบหว่านแห่แม้การกระทำความผิดยังไม่ชัด โดยกรณีที่ทำให้เห็นปัญหาดังกล่าวนี้ได้ชัดที่สุดก็คือคดีครอบครองเอกสารโหวตโน ที่อำเภอบ้านโปง ซึ่งมีผู้ต้องหา 5 คน และหนึ่งในนั้นยังเป็นผู้สื่อข่าวที่เดินทางไปกับแหล่งข่าวแต่ก็ถูกตั้งข้อหาไปด้วย ซึ่งข้อเท็จจริงพบว่า ตำรวจได้ตรวจค้นรถและพบเอกสารพร้อมกับสติกเกอร์โหวตโน จึงแจ้งข้อกล่าวหาว่า กลุ่มบุคคลดังกล่าวมีพฤติการณ์ “น่าเชื่อว่าจะแจก” และในคำฟ้องยังระบุอีกว่า สิ่งของที่เป็นความผิดก็คือสติกเกอร์โหวตโน
แต่ในทางกลับกัน สมชัย ศรีสุทธิยากร กรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้กล่าวถึงกรณีนี้ว่า การแจกสติกเกอร์อย่างเดียวไม่น่าเป็นความผิดตาม พ.ร.บ.ประชามติ มาตรา 61 วรรค 2 ได้ ถ้าเป็นเรื่องแจกสติกเกอร์อย่างเดียวแล้วถูกดำเนินคดี ตนยินดีไปให้การว่าไม่ผิด
นับตั้งแต่มีการประกาศใช้กฎหมายประชามติฯ จนถึงเดือนสิงหาคมมีประชาชนอย่างน้อย 64 คน ถูกดำเนินคดีหรือถูกแจ้งข้อกล่าวหาว่า ผิด พ.ร.บ.ประชามติฯ ทั้งนี้ พวกเขายังต้องต่อสู้คดีต่อไปจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาว่าพวกเขาไม่ผิด ซึ่งต้องอาศัยทั้งแรงกาย แรงใจ และทุนทรัพย์ในการต่อสู้กับความผิดที่ไม่ควรเกิดขึ้นแต่แรก
การคัดค้านไร้ความหมาย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญไม่อุดช่องโหว่ที่กฎหมาย
ไม่ใช่แค่การออกมาวิพากษ์วิจารณ์กฎหมายเพียงเท่านั้น ยังมีกลุ่มคนที่แสดงตัวอย่างชัดเจนเพื่อคัดค้านกฎหมายดังกล่าว อาทิ กรณีนักเคลื่อนไหว นักวิชาการ จำนวน107 คน ทำหนังสือร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินให้ส่งกฎหมายดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก เกรงว่าการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวจะไม่เป็นธรรมและกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกจนเกินจำเป็น
ภายหลังการยื่นเรื่องครั้งนั้น ผู้ตรวจการมีความเห็น คล้อยตามกับผู้ยื่นคำร้องอย่างเป็น “เอกฉันท์” ว่า ให้ส่งเรื่องดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย พ.ร.บ.ประชามติ มาตรา 61 วรรคสอง เนื่องจากมีเนื้อหาไม่ชัดเจน คลุมเครือ อาจทำให้ประชาชนเกิดความสับสน จนไม่กล้าที่จะแสดงความคิดเห็นต่อเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ
แต่ทว่า เมื่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ออกมา ก็ทำให้ภาคประชาชนต้องฝันสลายไปตามๆ กัน เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559 มาตรา 61 วรรคสอง ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2557 จึงไม่มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557
ทั้งนี้ทั้งนั้น จากข้อกังวลใจของภาคประชาชนเรื่องปัญหาการบังคับใช้ที่อาจจะไม่เป็นธรรม ศาลรัฐธรรมนูญก็พยายามอุดช่องโหว่ด้วยการวินิจฉัยว่า “ถ้าเกิดปัญหาการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อาจตีความขยายขอบเขตของถ้อยคำดังกล่าวจนอาจเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบและไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน บุคคลผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจโดยมิชอบดังกล่าว ย่อมฟ้องร้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจในเรื่องนั้นๆ ได้”
ไม่มีบทเรียนให้เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายไปจนถึงผู้ออกกฎหมายที่ทำผิดพลาด
แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวางบรรทัดฐานไว้ว่า หากมีผู้บังคับใช้กฎหมายคนใดทำผิด ประชาชนผู้เสียหายก็มีสิทธิฟ้องร้อง แต่ทว่า ในความเป็นจริงก็ไม่ได้ง่ายดายนัก เนื่องจาก ผู้บังคับใช้กฎหมายอาจจะพอหลุดพ้นจากความรับผิดชอบได้ หากว่าการบังคับใช้กฎหมายเกิดจากเจตสุจริต เพราะตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ซึ่งว่าด้วยความรับผิดของเจ้าหน้าที่จะต้องมีองค์ประกอบสองส่วนนั้นก็คือ หนึ่ง “ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด” กับสอง “ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต” ดังนั้น ถ้าเจ้าหน้าที่ยกเหตุผลว่าไม่ได้มีเจตนาทุจริตก็อาจจะไม่ต้องรับผิดในเรื่องดังกล่าวได้
ส่วนผู้ผลักดันและให้ความเห็นชอบกฎหมาย ก็แทบจะไม่ต้องรับผิดใดๆ เพราะเครื่องมือที่ประชาชนจะใช้เพื่อลงโทษไม่มี ไม่ว่าจะเป็นการใช้คะแนนเสียงเพื่อลงโทษกลุ่มคนดังกล่าว เช่นการไม่ไปเลือกคนคนนี้เข้าสู่สภา หรือการเข้าชื่อถอดถอนก็ไม่สามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2557 อีกทั้ง กลุ่มคนดังกล่าวยังมาด้วยการแต่งตั้งของ คสช. นั้นเท่ากับว่า ผู้มีอำนาจลงโทษพวกเขาก็มีเพียงคนที่สถาปนาตัวเองเป็นรัฏฐาธิปัตย์ในตอนนี้
นับว่า เป็นข่าวร้ายสำหรับผู้บริสุทธิ์ที่ถูกดำเนินคดีนี้ เพราะนอกจากจะต้องสูญเสียอิสรภาพเป็นการชั่วคราวแล้ว พวกเขายังต้องเสียเงินประกันตัว เสียสุขภาพกายและใจ แถมอาจจะทวงถามความรับผิดชอบจากผู้บังคับใช้กฎหมายและผู้ผลักดันกฎหมายไม่ได้อีกด้วย …