สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ตีกรอบนโยบายให้คณะรัฐมนตรีทำงานเหมือนข้าราชการประจำ

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ซึ่งเลือกจากบัญชีรายชื่อบุคคลที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ นายกรัฐมนตรีแต่ละคนจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วไม่เกินแปดปี ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ โดยครม. ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอีกไม่เกิน 35 คน

สำหรับคุณสมบัติของรัฐมนตรี ในร่างรัฐธรรมนูญค่อนข้างเข้มงวดอย่างมากหากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 โดยคุณสมบัติดั้งเดิม เช่น “การต้องคำพิพากษาให้จำคุก” รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้ผู้ที่เคยต้องคำพิพากษาจำคุกไม่เกินสองปีขึ้นไป และได้รับการพ้นโทษมาถึงห้าปีในวันเลือกตั้งสามารถเป็นรัฐมนตรีได้ ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดหากพ้นโทษถึงห้าปีในวันเลือกตั้งสามารถเป็นรัฐมนตรี ส่วนร่างรัฐธรรมนูญปัจจุบัน กำหนดหากพ้นโทษถึงสิบปีนับถึงวันเลือกตั้งสามารถเป็นรัฐมนตรีได้ นอกจากนี้ในร่างรัฐธรรมนูญยังเพิ่มคุณสมบัติใหม่เข้ามา เช่น ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ หรือ ไม่เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทำการอันเป็นการทุจริตในการเลือกตั้ง  

ตัวอย่างคุณสมบัติรัฐมนตรีที่น่าสนใจตามมาตรา 160  – ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ –  ไม่มีพฤติกรรมอันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง – เคยได้รับโทษจำคุกโดยได้พ้นโทษมายังไม่ถึงสิบปีนับถึงวันเลือกตั้ง เว้นแต่ในความผิดอันได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ – ไม่เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทำการอันเป็นการทุจริตในการเลือกตั้ง – ไม่เป็นผู้ต้องคำพิพากษาให้จำคุก แม้คดีนั้นจะยังไม่ถึงที่สุด หรือมีการรอการลงโทษ เว้นแต่ในความผิดอันได้กระทำโดยประมาท ความผิดลหุโทษ หรือความผิดฐานหมิ่นประมาท – ไม่เคยใช้ความเป็นรัฐมนตรีก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ ของรัฐเพื่อประโยชน์ของตนเอง

การบริหารราชการแผ่นดินในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าจะทำให้ครม.ไม่มีอำนาจและไม่มีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย เนื่องจากมาตรา 162 กำหนดให้ครม.ที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาซึ่งต้องสอดคล้องกับแนวทางที่เขียนไว้ในหมวดหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ นอกจากนี้ยังต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบายด้วย ทำให้ครม.ตามร่างรัฐธรรมนูญนี้จึงเป็นเพียงองค์กรที่เข้ามาทำหน้าที่เพียงเข้ามาเพื่อทำงานประจำเท่านั้น ไม่สามารถกำหนดนโยบายสาธารณะด้วยตนเองได้

โดยเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญ 2550 ก็มีกำหนดให้ ครม. ต้องแถลงนโยบายตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เมื่อแถลงนโยบายแล้วต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อกำหนดแนวทางการปฏิบัติราชการแต่ละปี ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2540 ครม.เพียงแค่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเท่านั้นไม่มีกรอบให้ครม.ต้องปฏิบัติตาม ทำให้การบริหารและการกำหนดนโยบายเป็นอิสระอย่างมาก

ในด้านการบริหารราชแผ่นดินของครม. รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กำหนดไว้เหมือนกันคือ รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของครม.

ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญปัจจุบันในมาตรา 164 ได้เพิ่มเติมการบริหารราชการแผ่นดิน นอกจากครม.ต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาแล้วยังต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ ดังต่อไปนี้  

(1)     ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการต่างๆ เพื่อประโยชน์สุขของประเทศและประชาชนส่วนรวม

(2)     รักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด

(3)     ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

(4)     สร้างเสริมให้ทุกภาคส่วนในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างเป็นธรรม ผาสุกและสามัคคีปรองดองกัน

ทั้งนี้ ตามร่างมาตรา 245 หากครม. บริหารราชการแผ่นดินไม่เป็นตามข้อสอง องค์กรอิสระสามารถทักท้วงเพื่อยับยั้งไม่ให้เกิดความเสียหายแก่การเงินการคลังของรัฐ โดยผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินสามารถเสนอผลการตรวจสอบการกระทำที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐและอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างร้ายแรง ต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อพิจารณา

หากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นพ้องด้วยกับผลการตรวจสอบ ดังกล่าว ให้ปรึกษาหารือร่วมกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หากที่ประชุมร่วมเห็นพ้องกับผลการตรวจสอบนั้น ให้ร่วมกันมีหนังสือแจ้งครม.เพื่อทราบ

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ถึง 2550 การสิ้นสุดคณะรัฐมนตรีเกิดขึ้นได้สามเงื่อนไข คือ 1) ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลง เช่น นายกรัฐมนตรีถูกสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ ลาออก หรือเสียชีวิต 2) คณะรัฐมนตรีลาออก และ 3) อายุสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร

หากเป็นไปตามเงื่อนไขข้อหนึ่งและข้อสองจะต้องเลือกนายกรัฐมนตรีใหม่โดยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร แต่หากเป็นในข้อสามจะต้องจัดการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรใหม่เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่เลือกนายกรัฐมนตรีเพื่อจัดตั้งครม.ชุดต่อไป  

ในร่างรัฐธรรมนูญปัจจุบันยังคงเงื่อนไขทั้งสามข้อไว้เช่นเดิม แต่ได้เพิ่มเงื่อนไขใหม่ลงไปด้วย คือ กรณี ครม. แปรญัตติงบประมาณที่ตนมีส่วนใช้ ตามมาตรา 167 (4) ซึ่งกำหนดให้ครม.ต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุตามมาตรา 144 ที่ระบุว่า   

ในกรณีที่ครม. สิ้นสุดลงทั้งคณะ ด้วยเหตุตามมาตรา 144 ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 168 กำหนดให้ระหว่างที่รอสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ให้ปลัดกระทรวงปฏิบัติหน้าที่แทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้นๆ เฉพาะเท่าที่จำเป็นไปก่อน โดยให้ปลัดกระทรวงคัดเลือกกันเองให้คนหนึ่งปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรี

นอกจากนี้ในมาตราเดียวกันยังระบุว่า ในกรณีที่ “ครม.ที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปลาออกทั้งคณะ” ซึ่งหมายถึงครม.รักษาการณ์ สามารถลาออกอีกครั้ง เช่น หากครม.รักษาการณ์หลังการยุบสภาเพื่อรอเลือกตั้งใหม่ตัดสินใจลาออก ก็จะเปิดโอกาสให้ปลัดกระทรวงต่างๆ ขึ้นมาทำหน้าที่บริหารประเทศแทน หรือในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรยังไม่สามารถเลือกนายกรัฐมนตรีได้ด้วยเหตุผลอื่นๆ การให้ปลัดกระทรวงขึ้นมาทำหน้าที่ครม.แทนฝ่ายการเมืองก็อาจเกิดขึ้นได้เช่นกัน