ร่างรธน.’มีชัย’: กรธ.ขอเวลาอีก 8 เดือน เขียนกฎหมายลูกเองทุกฉบับ

รัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องอาศัยกฎหมายลูก อย่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ มาขยายความในรายละเอียด ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2559 กำหนดให้ร่างกฎหมายลูกอีกกว่า 10 ฉบับ และให้กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ มีเวลาอีกแปดเดือนเพื่อร่างเองทั้งหมด จึงนำมาสู่ข้อครหาเรื่องการพยายามอยู่ในอำนาจต่อ โดยเอาการเขียนกฎหมายลูกเป็นข้ออ้าง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.บ.ประกอบฯ) เรียกได้ว่าเป็น “กฎหมายลูก” ที่จะกำหนดรายละเอียดต่างๆ ในประเด็นที่ไม่อาจเขียนลงในรัฐธรรมนูญได้หมด เพราะจะทำให้รัฐธรรมนูญยาวและมีรายละเอียดมากเกินจำเป็น พ.ร.บ.ประกอบฯ นั้น มีขึ้นเพื่อกำหนดให้หลักการใหญ่ที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้นำมาใช้ได้จริง และต้องจัดทำขึ้นภายใต้ตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยปกติแล้วพ.ร.บ.ประกอบฯ เป็นกฎหมายที่มีสถานะสูงรองจากรัฐธรรมนูญ และมีสถานะสูงกว่าพระราชบัญญัติทั่วๆ ไป

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยมีชัย ฤชุพันธุ์ ก็กำหนดว่า หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านการทำประชามติแล้ว ยังต้องจัดทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ขึ้นมาอีกอย่างน้อยเก้าฉบับ คือ

(1) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

(2) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

(3) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

(4) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

(5) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

(6) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง

(7) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน

(8) พ.ร.บ.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริต

(9) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน

นอกจาก พ.ร.บ.ประกอบฯ ทั้งเก้าฉบับแล้ว ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2559 ยังแถม (10) กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ เอาไว้ให้ กรธ.ร่างต่อด้วยอีกเหมือนกัน ซึ่งจะเป็นกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่มาทำหน้าที่กำกับการใช้เงินของรัฐให้ใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินอย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพ

ในบทเฉพาะกาล มาตรา 259 กำหนดด้วยว่า ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อ เพื่อจัดทํา พ.ร.บ.ประกอบฯ ทั้งเก้าฉบับ และกฎหมายวินัยการเงินการคลัง ให้เสร็จภายในระยะเวลาแปดเดือนนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญถูกประกาศใช้ เพื่อเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ให้พิจารณาและประกาศใช้

การที่ กรธ. ร่างรัฐธรรมนูญโดยกำหนดให้ตัวเองมีหน้าที่ร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ ทั้งหมด เท่ากับ กรธ.จะเป็นผู้ร่างทั้งหลักการใหญ่และรายละเอียดปลีกย่อยในทางปฏิบัติเองด้วย ที่สำคัญคือ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 259 กำหนดให้ กรธ. ยังคงทำหน้าที่ต่อไปเพื่อร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ อีกแปดเดือนหลังร่างรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ ก็ยิ่งเป็นข้อให้ถูกวิจารณ์ได้ว่า กรธ.จงใจอาศัยการร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ เป็นเหตุเพื่อวางเส้นทางให้ตัวเองยังมีอำนาจและบทบาทสำคัญต่อไปอีกแม้เสร็จภารกิจการร่างรัฐธรรมนูญแล้วก็ตาม

เมื่อดูขั้นตอนของรัฐธรรมนูญ 2550 นั้น ในมาตรา 295 กำหนดว่า ให้ทั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว ส่วนการร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ นั้น รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 มาตรา 30 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ร่างเฉพาะ พ.ร.บ.ประกอบฯ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง คือ ร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา, ร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง และร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง เพื่อให้สามารถจัดการเลือกตั้งขึ้นได้ก่อน

โดยรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญลงมือร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ ทันที ภายใน 45 วันนับตั้งแต่วันที่ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ และให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเร่งพิจารณา พ.ร.บ.ประกอบฯ เพียงสามฉบับที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ภายใน 45 วัน หลังจากนั้นต้องจัดการเลือกตั้ง ส่วน พ.ร.บ.ประกอบฉบับอื่นๆ ที่เกี่ยวกับองค์กรอิสระ มาตรา 302 กำหนดให้นำกฎหมายเก่ามาใช้ไปพลางก่อนและให้องค์กรนั้นๆ ปรับปรุงกฎหมายของตัวเองให้เสร็จภายในหนึ่งปี เสร็จแล้วก็เสนอให้รัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้พิจารณา ส่วน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ นั้น มาตรา 300 วรรคห้า ก็กำหนดให้จัดทำให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีเช่นกัน ส่วนคนร่างและคนพิจารณาจะเป็นใครก็ได้ อาจเป็นรัฐบาลและรัฐสภาที่มาหลังจากการเลือกตั้งก็ได้

จะเห็นว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ สมัยปี 2550 วางอำนาจให้ตัวเองไว้เพียงร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องทำโดยเร่งด่วนจริงๆ เพื่อให้จัดการเลือกตั้งขึ้นได้ หากไม่ร่างเองโดยเร็วแล้วก็อาจจะต้องใช้เวลาออกไปอีกนานกว่าจะเลือกตั้งได้ ส่วนร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ ฉบับอื่น ต้องถือว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพียงแค่กำหนดหลักการไว้ในรัฐธรรมนูญแล้วยอมปล่อยอำนาจออกให้หน่วยงานอื่นจัดการต่อแทน

ขณะที่ตามรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น บริบทอาจแตกต่างไปบ้าง เนื่องจากขณะที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญก็ยังมีรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่อยู่พร้อมกันไปด้วย รัฐธรรมนูญ 2540 จึงกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐสภาที่จะจัดทำและพิจารณาร่างพ.ร.บ.ประกอบฯ โดยมาตรา 323 กำหนดให้รัฐสภาที่ทำหน้าที่อยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญต้องร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งให้เสร็จภายใน 240 วันนับแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยระหว่างยังร่างไม่เสร็จห้ามยุบสภาและเลือกตั้งใหม่

ส่วนพ.ร.บ.ประกอบฯ ฉบับอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอิสระให้จัดทำให้เสร็จภายในสองปีนับตั้งแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจจัดทำโดยรัฐสภาที่ทำหน้าที่อยู่ในขณะนั้น หรืออาจจัดทำขึ้นโดยรัฐสภาชุดต่อไปที่จะมาจากการเลือกตั้งขึ้นใหม่ก็ได้

จะเห็นได้ว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 ก็ไม่ได้มีเจตนาจะรวบอำนาจไว้เป็นผู้ร่างกฎหมายลูกต่างๆ ด้วยตัวเองเช่นเดียวกัน

ตามที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับของมีชัย มาตรา 102 กำหนดเรื่องที่มาของวุฒิสภา ไว้เพียงหลักการกว้างๆ ว่า วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจํานวน 200 คน มาจากการเลือกกันเองของบุคคลซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะหรือประโยชน์ร่วมกัน หรือทํางาน หรือเคยทํางานด้านต่างๆ ที่หลากหลาย ส่วนการแบ่งกลุ่มอาชีพและกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ คุณสมบัติของบุคคลในแต่ละกลุ่ม จํานวนสมาชิกวุฒิสภาจากแต่ละกลุ่ม และวิธีการเลือกกันเองนั้น ร่างรัฐธรรมนูญยังไม่ได้กำหนดไว้ แต่ให้ไปเขียนใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

สิ่งที่ทราบได้จากมาตรา 102 มีเพียงว่า สมาชิกวุฒิสภาจะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากการสรรหาโดยรัฐบาล แต่จะมาจากกลุ่มต่างๆ ส่วนกลุ่มต่างๆ เป็นใครอย่างไรบ้างนั้น ยังไม่สามารถทราบได้ ซึ่งหากร่างรัฐธรรมนูญนี้ผ่านการทำประชามติแล้ว กรธ.ก็จะมีอำนาจเต็มที่จะกำหนดรายละเอียดว่าวิธีการแบ่งกลุ่มอาชีพและกลุ่มผลประโยชน์จะแบ่งอย่างไร กลุ่มไหนจะมีที่นั่งเท่าไร ซึ่งเมื่อถึงขั้นตอนนั้นประชาชนก็ไม่มีสิทธิมีส่วนร่วมหรือให้ความเห็นชอบอีกต่อไปแล้ว อธึกกิต แสวงสุข หรือ ใบตองแห้ง เคยเปรียบเทียบไว้ว่า การทำประชามติเป็นเหมือนการตีเช็คเปล่าให้ กรธ.ไปเขียนกฎหมายลูก ในประเด็นที่ไม่มีการบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ

ข้อนี้แตกต่างจากการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ซึ่งแม้จะกำหนดให้ต้องร่าง พ.ร.บ.ประกอบฯ เกี่ยวกับการได้มาซึ่งวุฒิสภา เพื่อกำหนดรายละเอียดเช่นเดียวกัน แต่อย่างน้อยในร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับก่อนหน้านี้ เมื่ออ่านก็พอทราบได้ว่าสมาชิกวุฒิสภาจะได้มาอย่างไร เช่น รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดไว้ว่าให้สมาชิกวุฒิสภา 200 คน มาจากการเลือกตั้งโดยแบ่งเขตตามจังหวัด และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 กำหนดไว้ว่าให้สมาชิกวุฒิสภา 150 คน มาจากการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน ที่เหลือมาจากการสรรหา และกำหนดผู้ที่ดำรงตำแหน่งคณะกรรมการสรรหาไว้ชัดเจนแล้ว