กฎหมายประชาชนถูกสภาปัดตกสารพัดช่อง คปก.เสนอฟ้องศาลปกครอง-ศาลรธน.

หลังจากรัฐสภาลงมติไม่รับหลักการ ไม่รับหลักการ ร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับขบวนการแรงงาน ไปเมื่อวันที่ 21 มีนาคม 2556 แต่กลับลงมติรับหลักการร่างฉบับที่รัฐบาลและส.ส.พรรคเพื่อไทยเสนอ ทั้งที่มีหลักการคล้ายกัน

เรื่องนี้กลายเป็นปรากฏการณ์ใหม่ที่ร่างกฎหมายหมื่นชื่อของประชาชนถูกปัดตกตั้งแต่วาระที่ 1 นอกจากจะเป็นบทจบรูปแบบใหม่ของกฎหมายประชาชนแล้ว ยังแสดงให้เห็นว่า อำนาจรัฐสภาสามารถทำให้สิทธิประชาชนที่จะมีตัวแทนเข้าไปนั่งในชั้นกรรมาธิการพิจารณากฎหมายจำนวนหนึ่งในสามหายไปได้อย่างง่ายดาย

ก่อนหน้านี้ มีร่างกฎหมายหลายฉบับที่ประชาชนรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอ แต่กลับถูกรัฐสภาปัดทิ้งด้วยวิธีการที่แตกต่างกัน ทำให้บทบาทประชาชนที่สามารถเสนอกฎหมายได้แทบจะไม่มีความหมาย ตัวอย่างเช่น

ร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศและ ร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา(มาตรา 112)ถูกประธานรัฐสภาวินิจฉัยว่าไม่ใช่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน หรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ตามหมวด 3และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ จึงเป็นกฎหมายที่ประชาชนไม่มีสิทธิเสนอ

ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งจังหวัดภูเวียง ร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติ ร่างพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติที่ถูกดองค้างอยู่ในสภา ไม่ถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณา จนยุบสภาเลือกตั้งใหม่หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ ทำให้กฎหมายที่ค้างการพิจารณาอยู่เป็นอันตกไป

ร่างพ.ร.บ.หลักประกันชราภาพแห่งชาติ ร่างพระราชบัญญัติกองทุนสินไหมผู้ประสบภัยจากรถที่ถือว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ต้องให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับรองก่อน แต่นายกรัฐมนตรีไม่ลงนามรับรองกฎหมายจึงตกไป

ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรทางธรรมชาติและชายฝั่งซึ่งประชาชนเข้าชื่อกันเสนอ แต่ในระหว่างกระบวนการตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของรายชื่อ วิปฯ รัฐบาลเลื่อนวาระการพิจาณาร่างฉบับของรัฐบาลขึ้นมาพิจารณาก่อนโดยเร่งด่วน ไม่รอให้ร่างของประชาชนซึ่งรวบรวมรายชื่อครบแล้วและเสนอเข้าสภาแล้ว ได้รับการพิจารณาพร้อมกัน กว่าที่ร่างของประชาชนตรวจสอบรายชื่อเสร็จ ก็ไม่สามารถบรรจุเข้ามาในวาระการพิจารณาได้ทัน


 

เมื่อวันที่ 22 เมษายน 2556 คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดงานเสวนารับฟังความคิดเห็น เพื่อระดมความคิดเห็นต่ออุปสรรคต่างๆ ที่ทำให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนไม่สามารถไปถึงภาพที่หวัง และหาแนวทางในการก้าวต่อไป

ไพโรจน์ พลเพชร กรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า กรณีร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับขบวนการแรงงานนั้น ส.ส.หลายคนอภิปรายสนับสนุน แต่พอลงมติกลับใช้วิธีการลงมติทีละฉบับ ซึ่งปกติไม่ค่อยทำ ส่วนใหญ่ถ้าร่างมีหลักการเดียวกันก็จะลงมติรับหลักการรวมกัน ทำให้ร่างฉบับประชาชนกับร่างของพรรคประชาธิปัตย์ไม่ผ่านการลงมติ

ไพรโรจน์ กล่าวด้วยว่า สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน มีขึ้นโดยมุ่งหมายว่าประชาชนจะมีส่วนในการกำหนดกฎหมาย และสันนิษฐานว่าถ้าประชาชนเป็นคนกำหนดกฎหมายจากฐานปัญหา โดยสุดท้ายให้รัฐสภาเป็นผู้วินิจฉัย น่าจะเป็นวิธีการแก้ปัญหาต่างๆ ได้ แต่ปัจจุบันมีคำถามว่าจริงๆ แล้วสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ผูกพันรัฐแค่ไหน หรือเป็นเพียงเครื่องประดับให้เห็นว่าเราพัฒนารัฐธรรมนูญไปก้าวหน้ามาก แต่ความเป็นจริงสิทธินี้ไม่สามารถเข้าถึงได้
 

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวถึงคำกล่าวของคาร์ล มาร์กซ์ ที่ว่า ชนใดเขียนกฎหมายก็ย่อมเขียนเพื่อชนนั้น ยังเป็นสิ่งที่ถูกอยู่เสมอ สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือการรุกคืบของอำนาจทางตรงของประชาชน แต่อำนาจนี้กำลังถูกสกัด ระบบการเมืองของไทยเป็นระบบพรรคเจ้าของ เผด็จการเสียงข้างมาก ยิ่งจำเป็นมากที่ต้องมีระบบการเสนอกฎหมายโดยประชาชนเข้าไปถ่วงดุล

กรณีของร่างพ.ร.บ.ประกันสังคมนั้น ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่ามีร่างเข้าสู่การพิจารณาทั้งหมดสี่ฉบับ ซึ่งทั้งสี่ฉบับมีหลักการเดียวกันแต่รายละเอียดต่างกัน จึงควรไปพูดคุยกันต่อในชั้นแปรญัตติ การใช้เทคนิคลงมติทีละฉบับ ทำให้ร่างของส.ส.ประชาธิปัตย์ และร่างของประชาชนตกไป เป็นเพราะสภาเกรงว่าในชั้นกรรมาธิการซึ่งมีส.ส.ประชาธิปัตย์บวกกับกรรมาธิการประชาชนอีกหนึ่งในสาม พรรครัฐบาลจะบังคับทิศทางไม่ได้ เพราะกฎหมายฉบับนี้ไปเกี่ยวโยงกับผลประโยชน์หนึ่งล้านล้านบาท

ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า กรณีที่ประธานรัฐสภาวินิจฉัยปัดตกร่างกฎหมายต่างๆ ที่เสนอโดยประชาชนเพราะเห็นว่าร่างนั้นๆ ไม่ใช่เรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่กระทบสิทธิผู้เสนอกฎหมาย ภาคประชาชนควรควรถ่วงดุลอำนาจกับรัฐสภาด้วยการฟ้องศาล

ส่วนกรณีที่รัฐสภาตรวจสอบรายชื่อ หรือดำเนินการล่าช้า ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า ถ้ามองว่ากระบวนการตรวจสอบรายชื่อ ตรวจสอบเอกสาร เป็นกระบวนการในทางปกครอง กรณีที่ตรวจสอบช้ามาก ก็จะอยู่ภายใต้มาตรา 9 (2) ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร จนเป็นเหตุให้กฎหมายประชาชนตกไป น่าจะส่งให้ศาลปกครองตรวจสอบ และอาจเป็นเรื่องความรับผิดทางละเมิด นำไปสู่การเรียกร้องค่าเสียหายได้

ส่วนกรณีที่นายกรัฐมนตรีไม่ลงนามรับรอง เพราะเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า ถ้ามีร่างหลายฉบับ แต่นายกฯ กลับรับรองร่างของส.ส. ไม่รับรองเฉพาะร่างของประชาชน น่าจะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็สามารถฟ้องศาลปกครองได้ แต่ถ้าเป็นกรณีมีกฎหมายภาคประชาชนเดี่ยวๆ น่าจะยาก

กรณีร่างพ.ร.บ.ประกันสังคม นั้น ศ.ดร.บรรเจิด เห็นว่า เป็นกรณีที่ยากที่สุด เพราะเป็นการตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎร ไม่ใช่การกระทำทางปกครอง ไม่อาจไปฟ้องศาลปกครองได้ แต่ รัฐสภาถูกผูกพันว่าจะต้องมีกระบวนการตรากฎหมายและเนื้อหาเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งกรณีนี้หลักการในร่างทั้งสี่ฉบับไม่แตกต่างกัน กลับลงมติไม่รับร่างบางฉบับ แสดงว่าไม่ใช่เพราะไม่เห็นด้วยกับหลักการของร่าง แต่เหตุผลเบื้องหลังคือ ไม่ต้องการให้มีตัวแทนประชาชนจะเข้าไปนั่งเป็นกรรมาธิการ ไม่ให้สิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 163 เกิดขึ้น จึงเป็นกระบวนการตรากฎหมายที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ เราต้องส่งเสียงไปยังรัฐสภาว่าท่านกำลังทำสิ่งที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายของท่านไม่ว่าจะออกมาอย่างไร ลงแรงไปเท่าไรก็ไม่เกิดผล เพราะสุดท้ายก็จะขัดกับรัฐธรรมนูญ

 

กชนุช แสงแถลง มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค กล่าวว่า กฎหมายที่เสนอเข้าไปถูกลากยาวโดยไม่มีขอบเขตว่าจะพิจารณาภายในกี่ปีหรือกี่เดือน อย่างเช่น พ.ร.บ.คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข เสนอเข้าไปพร้อมๆ กับพ.ร.บ.องค์กรอิสระเพื่อผู้บริโภค แต่ตอนนี้ยังไม่ได้บรรจุเข้าวาระหนึ่งเลย ส่วนพ.ร.บ.องค์กรอิสระเพื่อผู้บริโภคซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดว่าต้องออกกฎหมายนี้ภายในหนึ่งปี ตอนนี้ยังค้างอยู่ในชั้นกรรมาธิการร่วมสองสภา เราจึงต้องใช้กระบวนการทางสังคมกดดันเยอะมากๆ ตลอดสี่ปีที่อยู่ในสภา กับสิบสองปีที่รณรงค์กัน กลัวว่าจะต้องตกไปพร้อมกับอายุของสภาชุดนี้

ดร.ภูมิ มูลศิลป์ ตัวแทนผู้เข้าชื่อเสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เสนอว่า น่าจะมีการกำหนดให้มีวาระในการประชุมของสภาที่จะพิจารณาเฉพาะกฎหมายที่เสนอโดยประชาชน และอาจไปไกลถึงขั้นแก้รัฐธรรมนูญ เช่น ให้ประชาชนมีที่นั่งในกรรมาธิการร่วมสองสภาด้วย

สุรชาติ ณ หนองคาย ตัวแทนผู้เข้าชื่อเสนอร่างพ.ร.บ.วิชาชีพสาธารณสุข กล่าวว่า อุปสรรคหนึ่งคือต้องใช้เวลาที่คณะกรรมการกฤษฎีกานานมาก และต้องลุ้นว่าจะเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการเงินหรือไม่ ร่างฉบับนี้มีผู้ต่อต้าน ในชั้นกรรมาธิการก็แต่งตั้งทุกคนที่ต่อต้านมาเป็นที่ปรึกษา ในชั้นกรรมาธิการร่วมสองสภา ประชาชนไม่มีสิทธิเข้าไปนั่งพิจารณาด้วย ทำให้ร่างพ.ร.บ.วิชาชีพสาธารณสุขที่ออกมาไม่ได้อย่างที่ต้องการ ซึ่งถ้าไม่กำหนดสัดส่วนไว้ชัดเจนเช่นนี้จะมีปัญหาแน่นอน บางคนกล่าวว่า เหมือนประชาชนผลักดันน้ำจืดเข้าไปแต่ได้น้ำเค็มออกมา เพราะเขาต้องการน้ำเค็มอยู่แล้ว หรือบางคนบอกว่าได้น้ำเน่า