คดี “พิเศษ” อำนาจ “พิเศษ” ของดีเอสไอ [ตอน1]

กรมสอบสวนคดีพิเศษ หรือ ดีเอสไอ เป็นหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรม ก่อตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เนื่องจากรัฐเห็นว่ารูปแบบของอาชญากรรมในปัจจุบันพัฒนาตัวเองจากการใช้ความรุนแรงกระทำต่อกันมาเป็นการกระทำทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และเทคโนโลยี [1] ทำให้การสืบสวนสอบสวนตามระบบเดิมอาจจะไม่เหมาะสม ดังนั้น สำหรับคดีความผิดที่ซับซ้อนขึ้นและต้องใช้วิธีการสืบสวนสอบสวนเป็นพิเศษ จึงควรมีหน่วยงานที่มีโครงสร้างและมีอำนาจเป็นพิเศษเข้ามาดูแลโดยเฉพาะ

กรมสอบสวนคดีพิเศษ (ดีเอสไอ) ถูกจัดตั้งขึ้นโดยมีกฎหมายที่ให้อำนาจหน้าที่เป็นการเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ.2547 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดตัวบุคลากรที่จะทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการฯ เป็นเจ้าพนักงาน และเป็นเจ้าหน้าที่ของดีเอสไอ กำหนดประเภทคดีที่อยู่ในอำนาจการสอบสวนของดีเอสไอ และกำหนดอำนาจพิเศษซึ่งเจ้าหน้าที่ของดีเอสไอมีเหนือเจ้าหน้าที่ตำรวจทั่วไป
คณะกรรมการดีเอสไอ
คณะกรรมการของดีเอสไอ เรียกว่า คณะกรรมการคดีพิเศษ หรือ “คกพ.” เกิดขึ้นตามมาตรา 5 ของพระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ. 2547
          “มาตรา 5 ให้มีคณะกรรมการคดีพิเศษ เรียกโดยย่อว่า “กคพ.” ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงยุติธรรม ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงพาณิชย์ อัยการสูงสุด ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เจ้ากรมพระธรรมนูญ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย นายกสภาทนายความ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนเก้าคน และในจำนวนนี้ต้องมีบุคคลซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านเศรษฐศาสตร์ การเงินการธนาคาร เทคโนโลยีสารสนเทศหรือกฎหมาย อย่างน้อยด้านละหนึ่งคนเป็นกรรมการ
            ให้อธิบดีเป็นกรรมการและเลขานุการ และให้อธิบดีแต่งตั้งข้าราชการในกรมสอบสวนคดีพิเศษจำนวนไม่เกินสองคนเป็นผู้ช่วยเลขานุการ”
กล่าวคือ คณะกรรมการคดีพิเศษ หรือ คกพ. มีจำนวนทั้งสิ้น 22 คน ทั้งหมดเป็นบุคลากรในภาครัฐหรือแต่งตั้งโดยภาครัฐ
คดีที่อยู่ในอำนาจของดีเอสไอ
การพิจารณาว่าคดีใดบ้างที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของกรมสอบสวนคดีพิเศษ กำหนดเอาไว้ในมาตรา 21 ของพระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ. 2547
          “มาตรา 21 คดีพิเศษที่จะต้องดำเนินการสืบสวนและสอบสวนตามพระราชบัญญัตินี้ ได้แก่คดีความผิดทางอาญาดังต่อไปนี้
          (1) คดีความผิดทางอาญาตามกฎหมายที่กำหนดไว้ในบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้ และที่กำหนดในกฎกระทรวงโดยการเสนอแนะของ กคพ. โดยคดีความผิดทางอาญาตามกฎหมายดังกล่าว จะต้องมีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้
                  (ก) คดีความผิดทางอาญาที่มีความซับซ้อน จำเป็นต้องใช้วิธีการสืบสวนสอบสวนและรวบรวมพยานหลักฐานเป็นพิเศษ
                  (ข) คดีความผิดทางอาญาที่มีหรืออาจมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือระบบเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ
                  (ค) คดีความผิดทางอาญาที่มีลักษณะเป็นการกระทำความผิดข้ามชาติที่สำคัญหรือเป็นการกระทำขององค์กรอาชญากรรม
                  (ง) คดีความผิดทางอาญาที่มีผู้ทรงอิทธิพลที่สำคัญเป็นตัวการผู้ใช้หรือผู้สนับสนุน
                  (จ) คดีความผิดทางอาญาที่มีพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจชั้นผู้ใหญ่ซึ่งมิใช่พนักงานสอบสวนคดีพิเศษหรือเจ้าหน้าที่คดีพิเศษเป็นผู้ต้องสงสัยเมื่อมีหลักฐานตามสมควรว่าน่าจะได้กระทำความผิดอาญาหรือเป็นผู้ถูกกล่าวหาหรือผู้ต้องหา
           ทั้งนี้ ตามรายละเอียดของลักษณะของการกระทำความผิดที่ กคพ. กำหนด
           (2) คดีความผิดทางอาญาอื่นนอกจาก (1) ตามที่ กคพ. มีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของกรรมการทั้งหมดเท่าที่มีอยู่”
คดีพิเศษที่อยู่ในความรับผิดชอบของดีเอสไอมีที่มาจากสองช่องทาง คือ ช่องทางตามมาตรา 21 (1) และช่องทางตามมาตรา 21 (2)
ช่องทางแรก ที่มาของคดีตามมาตรา 21(1) นี้ กฎหมายระบุคุณสมบัติของคดีตั้งแต่ (ก) – (จ) เป็นกรอบบอกว่าลักษณะคดีที่อยู่ในความดูแลของดีเอสไอเป็นอย่างไร อาทิ เป็นคดีที่มีความยากและซับซ้อน เป็นคดีที่มีความรุนแรง ส่งผลต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ระบบเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ ฯลฯ
ทั้งนี้ คดีตามมาตรา 21 (1) ถูกกำหนดเป็น “ประเภท” เอาไว้แล้วในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เช่น คดีที่เกี่ยวกับลิขสิทธิ์ คดีที่เกี่ยวกับผู้บริโภค คดีที่เกี่ยวกับการคอรัปชั่น ฯลฯ ปัจจุบันมีประเภทของคดีทั้งสิ้น 22 ประเภท โดยสามารถกำหนดเพิ่มเติมบัญชีได้ โดยคกพ.เสนอผ่านคณะรัฐมนตรีให้ออกเป็นกฎกระทรวง
อีกช่องทางหนึ่ง คือ ช่องทางตามมาตรา 21 (2) ที่ระบุว่า หากมีความผิดอาญาอื่นนอกจากที่ได้กำหนดไว้แล้วในมาตรา 21(1) คกพ.สามารถมีมติไม่น้อยกว่าสองในสามเพื่อกำหนดให้ “คดีหนึ่งคดีใด” นั้นอยู่ในอำนาจสืบสวนสอบสวนของดีเอสไอ ซึ่งต้องใช้วิธีการออกเป็นประกาศกรมสอบสวนคดีพิเศษ
 
 
คดีที่อยู่ในอำนาจของดีเอสไอ พิจารณาตาม “ประเภท” ของคดี
คดีพิเศษตามมาตรา 21(1) ที่ท้ายพระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ.2547 กำหนดไว้แล้วมี 22 ประเภท ได้แก่
(1) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน
(2) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า
(3) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการธนาคารพาณิชย์
(4) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจเงินทุน ธุรกิจหลักทรัพย์และธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์
(5) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการเล่นแชร์
(6) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน
(7) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ
(8) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแบบผังภูมิของวงจรรวม
(9) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค
(10) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้า
(11) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยเงินตรา
(12) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการชดเชยค่าภาษีอากรสินค้าส่งออกที่ผลิตในราชอาณาจักร
(13) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมของสถาบันการเงิน
(14) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย
(15) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัด
(16) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบกรามการฟอกเงิน
(17) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม
(18) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยลิขสิทธิ์
(19) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน
(20) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม
(21) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยสิทธิบัตร
(22) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ฯลฯ
ที่ผ่านมามีกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 21(1) เพื่อกำหนดประเภทคดีพิเศษเพิ่มเติมอีกหนึ่งฉบับ คือ กฎกระทรวงว่าด้วยการกำหนดคดีพิเศษเพิ่มเติมตามกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษ พ.ศ. 2547 ออกเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2547 กำหนดให้คดีอีก 5 ประเภทเป็นคดีพิเศษในความดูแลของดีเอสไอ คือ คดีความผิดตามประมวลรัษฎากร คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยสุรา คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ
นอกจากนี้ การกำหนดให้คดีประเภทใดเป็นคดีพิเศษตามมาตรา 21(1) ยังต้องเป็นคดีที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่ง ตาม (ก) – (จ) ซึ่งถือว่ามีกรอบแนวทางกำกับการใช้อำนาจอยู่พอสมควร และยังมีประกาศ กคพ. (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๔ เรื่อง กำหนดรายละเอียดของลักษณะของการกระทำความผิดที่เป็นคดีพิเศษ ออกมากำกับไม่ให้เกิดการประกาศประเภทคดีพิเศษพร่ำเพรื่ออีกชั้นหนึ่งด้วย
คดีที่อยู่ในอำนาจของดีเอสไอ พิจารณาแยกเป็น “รายคดี”
สำหรับคดีอื่นๆ ที่อยู่นอกเหนือจาก “ประเภท” คดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 21 (1) แต่กรมสอบสวนคดีพิเศษหรือหน่วยงานรัฐอื่นใด เห็นว่ามีความสำคัญก็สามารถประกาศเพิ่มเติมเป็น “รายคดี” ตามมาตรา 21 (2) ได้
ทั้งนี้ ที่ผ่านมา คดีพิเศษตามมาตรา 21(2) ไม่ได้กำหนดประเภทคดีแบบเหมาเข่งเหมือนการใช้ช่องทางตามมาตรา 21(1) แต่จะกำหนดคดีพิเศษเป็น “รายคดี” ไปตามลักษณะข้อเท็จจริงในคดีนั้นๆ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับประเภท ลักษณะ หรือกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น กำหนดให้คดีขบวนการทำบัตรประจำตัวประชาชนโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อำเภอพยุหคีรี จังหวัดนครสวรรค์ กำหนดให้คดีการให้สัมภาษณ์ลงสื่อต่างประเทศของพันตำรวจโท ทักษิณ  ชินวัตร กำหนดให้คดีการทำลายป่าและเข้าครอบครอง ในพื้นที่อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ด้วยการนำมาจัดทำเป็นสนามกอล์ฟ เป็นคดีพิเศษ เป็นต้น
ที่ผ่านมา คกพ.เคยใช้อำนาจตามมาตรา 21 (2) กำหนดให้คดีหนึ่งคดีใดเป็นคดีพิเศษอยู่ในอำนาจของดีเอสไอออกมาแล้วไม่ต่ำกว่า 80 คดี
ผู้กำหนด ความพิเศษ ของคดี
ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า ลักษณะของคดีที่อยู่ในขอบเขตอำนาจของดีเอสไอได้จะต้องอยู่ในมาตรา 21 เสียก่อน ทั้งนี้ ผู้ที่จะกำหนดว่าคดีประเภทใดหรือคดีหนึ่งคดีใดที่ดีเอสไอมีอำนาจรับผิดชอบได้ ก็คือ คณะกรรมการคดีพิเศษ หรือ คกพ.
มีข้อสังเกตว่า การกำหนดให้คดีประเภทใดเป็นคดีพิเศษด้วยช่องทางตามมาตรา 21(1) เป็นการกำหนดประเภทของคดีตามฐานความผิดหรือตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยกำหนดให้การสืบสวนสอบสวนคดีตามกฎหมายนั้นๆ “ทุกคดี” อยู่ในขอบเขตอำนาจของดีเอสไอไม่ว่าจะเป็นคดีเล็กหรือคดีใหญ่ก็ตามโดยไม่ต้องพิจารณาแยกเป็นรายคดีไป และคดีพิเศษส่วนใหญ่ที่กำหนดไว้แล้ว จะเป็นคดีเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจการเงิน หรือเรื่องภาษีอากร หรือเรื่องสิ่งแวดล้อม ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้สืบสวนสอบสวนอาจต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษในทางเทคนิคของเรื่องนั้นๆ เพื่อให้เกิดความยุติธรรมในคดี
ขณะที่การกำหนดคดีพิเศษตามช่องทางตามมาตรา 21(2) เป็นรายคดี อาจเรียกได้ว่าเป็นความพยายามกำหนดขอบเขตอำนาจของคกพ. เพราะใช้ขั้นตอนเพียงการลงมติสองในสามของคณะกรรมการ ซึ่งต่างจากการกำหนดคดีพิเศษแบบมาตรา 21(1) ที่กำหนดประเภทคดีแบบเหมากลุ่ม ซึ่งต้องผ่านขั้นตอนการเสนอผ่านคณะรัฐมนตรีและประกาศเป็นกฎกระทรวง
การประกาศให้คดี112 เป็นคดีพิเศษชอบธรรมหรือไม่
มีข้อน่าสังเกตอยู่ประการหนึ่ง คือ ในประกาศกรมสอบสวนคดีพิเศษ เรื่อง มติคณะกรรมการคดีพิเศษให้คดีความผิดทางอาญาอื่นเป็นคดีพิเศษ ตามการประชุมคณะกรรมการคดีพิเศษ ครั้งที่ 4/2553 ลงวันที่ 7 พฤษภาคม 2553 เป็นการใช้อำนาจของคณะกรรมการสอบสวนคดีพิเศษ ตามมาตรา 21(2) กำหนดให้ การกระทำความผิดทางอาญา เรื่อง กรณีกล่าวหาว่ากลุ่มบุคคลกระทำการหมิ่นประมาท ดูหมิ่น หรือแสดงความอาฆาตมาดร้ายพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท อันเป็นความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ตามประมวลกฎหมายอาญา เป็นคดีพิเศษในอำนาจของดีเอสไอ
หากพิจารณาย้อนไปพิจารณาประกาศกว่า 20 ฉบับที่เคยออกมานั้น มีประกาศฉบับนี้เพียงฉบับเดียวเท่านั้น ที่คกพ.ใช้อำนาจตามมาตรา 21(2) กำหนดคดีพิเศษด้วยวิธีการระบุประเภทคดีตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ไม่ได้กำหนดคดีพิเศษโดยพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นรายคดีไป ทั้งที่หากต้องการจะกำหนดคดีพิเศษด้วยวิธีการระบุประเภทคดีตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยใช้อำนาจให้เป็นไปเช่นเดียวกับทางปฏิบัติที่ผ่านมาคือใช้วิธีการออกกฎกระทรวงตามมาตรา 21(1) ก็ย่อมสามารถทำได้
น่าสังเกตว่า หากคกพ.สามารถใช้อำนาจเช่นนี้ได้ คือลงมติกันเองเพื่อกำหนดให้คดีตามกฎหมายใดหรือประเภทใดเป็นคดีพิเศษได้โดยตัวเองแล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจเช่นเดียวกับตามมาตรา 21(1) ซึ่งควรจะเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี อาจทำให้เกิดความสับสน และอาจทำให้มาตรา 21(1) ซึ่งมีขั้นตอนและหลักเกณฑ์ยุ่งยากมากกว่ากลายเป็นกฎหมายที่ไม่มีที่ใช้ก็ได้
ดีเอสไอเล็งประกาศคดีพิเศษเพิ่มอีก 9 ประเภท
เมื่อปลายปี 2554 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้ออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดประเภทคดีพิเศษที่อยู่ในอำนาจของดีเอสไอ ตามมาตรา 21(1) เพิ่มอีก 9 ประเภทคดี ได้แก่
(1) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์
(2) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว
(3) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์
(4) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยแร่
(5) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงิน
(6) คดีความผิดว่าด้วยเครื่องสำอาง
(7) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยวัตถุอันตราย
(8) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยยา
(9) คดีความผิดตามกฎหมายว่าด้วยอาหาร
ซึ่งเมื่อรวมกับประเภทคดีที่กำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติการสอบสวนคดีพิเศษ และตามกฎกระทรวงแล้ว ก็จะทำให้มีประเภทคดีที่อยู่ในอำนาจการสืบสวนสอบสวนของดีเอสไอถึง 22+5+9 = 36 ประเภทคดี คิดเป็นจำนวนคดีมหาศาล ในทางปฏิบัติดีเอสไอย่อมไม่สามารถรับดูแลทุกคดีที่อยู่ในอำนาจได้ คดีส่วนใหญ่จึงยังเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจหรือองค์กรที่ดูแลเรื่องนั้นๆ อยู่แล้ว ยกเว้นบางคดีที่เป็นคดีสำคัญเท่านั้นดีเอสไอจึงหยิบขึ้นมาดูแลเอง
จึงน่าสังเกตต่อว่า เมื่อในทางปฏิบัติ ดีเอสไอย่อมไม่ได้รับผิดชอบในคดี “ทุกคดี” อยู่แล้ว เหตุใดคณะกรรมการคดีพิเศษจึงต้องพยายามประกาศคดีพิเศษด้วยวิธีประกาศเป็น “ประเภทคดี” ตามมาตรา 21(1) เพื่อให้มีอำนาจครอบคลุมแบบกว้างๆ ที่จะเลือกหยิบคดีไหนขึ้นมาสืบสวนสอบสวนก็ได้ ทั้งที่น่าจะสามารถประกาศคดีพิเศษเป็นรายคดีตามมาตรา 21(2) โดยเลือกสรรเฉพาะคดีสำคัญๆ ก่อนได้ ซึ่งน่าจะเป็นการใช้อำนาจอย่างจำกัดและถูกต้องชอบธรรมมากกว่า
ในตอนต่อไปจะว่าด้วยอำนาจที่พิเศษกว่าเจ้าหน้าที่ตำรวจธรรมดา ของกรมสอบสวนคดีพืเศษ
อ้างอิง:
ไฟล์แนบ