นักวิชาการชี้ กม.ลูกตามรัฐธรรมนูญ สร้างอุปสรรคกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

งานวิจัยเศรษฐศาสตร์ชี้ การกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 40-50 ไร้ประสิทธิภาพ เพราะกฎหมายลูกล่ามตรวนให้ท้องถิ่นรับผิดชอบต่อส่วนกลางมากกว่าประชาชน การมีส่วนร่วมของปชช.เพื่อถอดถอนสมาชิกและเสนอบทบัญญัติท้องถิ่นไม่เกิดเพราะเงื่อนไขสูงเกิน

เมื่อวันที่ 20 ก.ค. 54 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดงานสัมนมาทางวิชาการ ครั้งที่ 34 หัวข้อ “ได้เวลาปฏิรูป เพื่อเศรษฐกิจที่เป็นธรรม” ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย นำเสนอบทความวิชาการ เรื่อง “รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน”

ผศ.ดร. อภิชาต สถิตนิรามัย เริ่มต้นนำเสนอบทความโดยกล่าวถึงจุดร่วมแนวคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยของนักวิชาการสองท่าน คือ Amartya Sen และ Dani Rodrik ที่ว่า “การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองตนเอง ถือเป็นสาระหลักของระบอบประชาธิปไตยและเป็นเครื่องมือหลักในการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างมีคุณภาพ”

ผศ.ดร. อภิชาต สถิตนิรามัย กล่าวว่า จุดเริ่มต้นของการที่รัฐไทยถูกบังคับให้ต้องดำเนินการกระจายการปกครองสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริงนั้น ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และการเพิ่มอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เกิดขึ้นเมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 โดยระบุไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐและหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับที่ถือเป็นกติกาแม่บททางสถาบันของสังคมการเมืองไทย (meta-institution) อันมีส่วนในการกำหนดกรอบกติกาทางการเมืองอื่นๆ ในสังคม

อย่างไรก็ตาม ผศ.ดร.อภิชาตชี้ให้เห็นถึงการละเมิดกติกาแม่บทข้างต้น โดยพบว่า มีกฏหมายจัดตั้งองค์กรท้องถิ่น 3 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดฉบับที่ 3 พ.ศ. 2546 พระราชบัญญัติเทศบาลฉบับที่ 12 พ.ศ. 2546 และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฉบับที่ 5 พ.ศ. 2546 ที่สร้างกรอบแรงจูงใจ (incentive matrix) ให้นักการเมืองในอปท.มีพฤติกรรมไปในทางที่ต้องรับผิด (accountable) ต่อ "รัฐส่วนกลาง" มากกว่า "ประชาชน"

นอกจากนี้ ยังมีพระราชบัญญัติอีก 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกและผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งสร้างข้อกำหนดให้ประชาชนต้องแบกรับต้นทุนธุรกรรมสูงเพื่อแลกกับการถอดถอนหรือเสนอข้อบัญญัติ เช่น การกำหนดให้มีการเข้าชื่อเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หรือการกำหนดให้มีการแนบร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ฯลฯ ทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนในการมีอำนาจดังกล่าวเป็นไปได้ยาก

ผศ.ดร.อภิชาติชี้ให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับเป็นกติกาแม่บท (meta-institution) ที่ไร้ประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล เนื่องจากกฎหมายลูกไม่มีการบัญญัติให้ปฏิบัติตามเจตจำนงเกี่ยวกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

นอกจากนั้น รัฐบาลกลางยังมีบทบาทครอบงำ อปท.ผ่านการจัดสรรงบประมาณสู่ท้องถิ่นและผ่านการบริหารงานบุคคลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยมีการเพิ่มเงินอุดหนุนเฉพาะกิจแก่ อปท. ซึ่งเงินดังกล่าวเป็นนโยบายหาเสียงของพรรคการเมือง ยังผลให้ อปท. ต้องสวามิภักดิ์ต่อผู้สมัครส่วนกลางเพื่อวิ่งหางบประมาณ ขณะเดียวกัน มีการลดเงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งเป็นเงินที่ อปท.มีอิสระในการบริหารมากที่สุดในบรรดาเงินงบประมาณทั้งหมดที่ได้รับ

นอกจากนี้ อำนาจหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยที่มีต่อการอยู่รอดในตำแหน่ง หรือการอยู่รอดของข้อเสนอแนะทางนโยบายที่ อปท.นำเสนอ ตลอดจนความก้าวหน้าของโครงการต่างๆ นั้นเป็นอำนาจที่รุนแรงอย่างชอบธรรม เบ็ดเสร็จเด็ดขาด กล่าวคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นข้าราชการในส่วนภูมิภาค สามารถยับยั้งญัตติของ อปท. กระทั่งอำนาจในการพิจารณาถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งก็อยู่ในมือของผู้ว่าราชการจังหวัด

ในภาพรวมสามารถสรุปได้ว่า อปท.ตามรัฐธรรมนูญถูกควบคุมจากส่วนกลางในสามมิติ คือ อำนาจการกำกับดูแล งบประมาณ และการบริหารงานบุคคล ซึ่งเป็นเหตุให้การรับผิดต่อประชาชนมีน้อยกว่าการรับผิดต่อส่วนกลาง ทั้งที่โดยความเป็นจริงแล้ว อปท.มีหน้าที่โดยตรงที่ต้องรับผิดต่อประชาชน

ในส่วนของที่มาของคณะกรรมการผู้แทน อปท. และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.นั้น มีหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกที่ให้รัฐมีบทบาทค่อนข้างสูงในการคัดเลือก ซึ่งเป็นเหตุให้รัฐอาจสามารถกำหนดตัวผู้แทนท้องถิ่นเอง เมื่อเป็นเช่นนั้นย่อมไม่เกิดประสิทธิผลในทางปฏิบัติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

ผศ.ดร.อภิชาต ได้ให้ข้อเสนอแนะต่อปัญหาดังกล่าวไว้ 4 ประการ คือ 1) ลดอำนาจการกำกับควบคุมของรัฐ เช่น อำนาจการสั่งระงับการปฏิบัติราชการ ยุบสภา และสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง 2) เพิ่มอิสระทางการคลังแก่ อปท. 3) ยกเลิกการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทเฉพาะกิจ 4) แก้ไขข้อบัญญัติทั้งการเข้าชื่อถอดถอนและการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น

ศ. รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ให้คำวิจารณ์ต่อบทความชิ้นนี้ไว้ว่า มีจุดเด่น 3 ประการ คือ ผู้เขียนพยายามนำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญและกฏหมายที่เกี่ยวข้องมาประกอบ รวมทั้งปัจจัยทางสถาบันด้านอื่นๆ เช่น จารีตชนบท สถาบันการเมือง เป็นต้น มีการใช้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์มาอธิบายพฤติกรรมและปรากฏการณ์ในสังคมทางการเมือง เช่น การนำต้นทุนธุรกรรมมาอธิบายการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน เป็นต้น และมีความพยายามนำข้อมูลภาคสนามมาประกอบวิเคราะห์ด้วย

อย่างไรก็ดี ศ.รังสรรค์มีคำถามสำคัญว่า เหตุใดรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 จึงเป็นกติกาแม่บทที่ไร้ประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผลในการกระจายอำนาจการปกครองตนเองแก่ประชาชน ซึ่งผศ.ดร.อภิชาติฟันธงว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นกลไกสำคัญที่ก่อให้เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ช่วยเพิ่มอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับแท้จริงแล้วกลับล้มเหลวในการเอื้ออำนวยให้ประชาชนมีอำนาจในการปกครองตนเอง

นอกจากนี้ รายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจที่อยู่ในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญสองหมวด คือ หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น ยังไม่มีการอธิบายว่า หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ไม่ใช่พระเอกในการขับเคลื่อนกระบวนการกระจายอำนาจการปกครอง เพราะบทบัญญัติในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ แท้จริงเป็นเพียง policy menu ที่รัฐป้อนให้ประชาชนบริโภค โดยไม่ได้คำนึงว่าจะต้องเกิดขึ้นจริงหรือไม่ เพราะไม่มีผลบังคับใช้ คือหากไม่มีการปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐดังกล่าว ก็ไม่ได้มีความผิดแต่อย่างใด อาทิเช่น แม้จะมีการตั้งที่ปรึกษาสภาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อขับดันการดำเนินนโยบายของรัฐบาล แต่ก็เป็นเพียงองค์กรเสือกระดาษที่สิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินเท่านั้น บทบัญญัติในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ขัดต่อสปิริตของความเป็นประชาธิปไตยที่ควรให้ประชาชนมีเสรีภาพในการบริโภคนโยบาย และสิ่งที่ยังผลให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่สามารถบังคับใช้ได้นั้นเกิดจากกฏหมายลูกที่เป็นผลผลิตหรือนวัตกรรมทางกฏหมายที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับบปี 2540 นั่นเอง

รศ. วุฒิสาร ตันไชย มองว่า การกำหนดกรอบการศึกษาที่จำกัดไว้แต่เพียงกฏหมายหลัก คือรัฐธรรมนูญ นั้นไม่อาจอธิบายความเป็นจริงที่เกิดขึ้นได้ กล่าวคือ การกระจายอำนาจการปกครองที่เกิดขึ้นจริงๆ เกิดจากข้อบัญญัติในกฏหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจ ปี 2542 นอกจากนั้น ผู้เขียนยังมีกรอบการนิยามเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมุ่งไปที่การเข้าชื่อถอดถอนและการเสนอร่างข้อบัญญัติ ซึ่งแท้จริงแล้ว การมีส่วนร่วมของประชาชนที่เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ควรจะรวมไปถึงความรู้สึกเป็นเจ้าของ (ownership) ของประชาชนในการเฝ้าดูการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

ในส่วนที่เกี่ยวกับการเสนอข้อญัตติท้องถิ่นยังเกิดข้อโต้แย้งด้วยว่า สภาท้องถิ่นมีอำนาจออกข้อบัญญัติมากน้อยเพียงใด ซึ่งที่จริงแล้วการเสนอข้อญัตติดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญเป็นเพียงการปรึกษาหารือเท่านั้น อำนาจแท้จริงยังอยู่ที่สภากลาง

รศ. วุฒิสาร เห็นว่า กรอบเวลาที่ใช้ในการศึกษา ยังไม่ได้คำนึงถึงลักษณะความเป็นพลวัตของการกระจายอำนาจ คือใช้กรอบเวลาเฉพาะช่วงหลังการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2540 และเสนอว่า หากจะเติมเรื่องสถานการณ์หรือจุดเปลี่ยน ซึ่งเป็นเนื้อหาสำคัญในห้วงทศวรรษที่ผ่านมา น่าจะกล่าวถึงจุดเปลี่ยนในการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งรัฐธรรมนูญ 2550 บัญญัติเรื่องราชการภูมิภาคไว้ ทำให้เกิดความเข้มแข็งของราชการภูมิภาคอันเป็น dilemma หรือภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออกของการกระจายอำนาจการปกครอง นอกจากนี้ยังมีการเปลี่ยนแปลงการเลือกตั้งทางตรงและการแข่งขันทางการเมืองระดับชาติที่เน้นนโยบายประชานิยม เหล่านี้ทำให้เกิดผลทางอ้อมต่อการจัดสรรงบประมาณหาเสียงที่มากขึ้นด้วย